是「土地財政」讓中國崛起完成了原始積累！

是「土地財政」讓中國崛起完成了原始積累！

引言

　　 好的「學術」，不在於告訴人們眾所周知的「常識」，而在於能解釋眾所不解的「反常」。「土地財政」之所以抗風而立，批而不倒，就在於有著不為學術界所知的內在邏輯。本文試圖以「信用」為主線，重新評價「土地財政」的功過，思考完全拋棄「土地財政」可能帶來風險，探討改進「土地財政」的可行路徑。

1.正確評價土地財政的功過

1.1信用：城市化的催化劑

　　 城市的特徵，就是能提供農村所沒有的公共服務。公共服務是城市土地價值的唯一來源。城市不動產的價值，說到底，就是其所處區位公共服務的投影。無論城牆，還是道路，或是引水工程，公共服務都需要大規模的一次性投資（fixed cost）。傳統經濟中，一次性投資的獲得，主要是通過過去剩餘的積累。這就極大地限制了大型公共設施的建設。基礎設施巨大的一次性投資，成為制約城市發展的主要障礙。

　　 突破性的進步，來自於近代信用體系的創新。通過信用制度，未來的收益可以貼現到今天，使得資本的形成方式得以擺脫對過去積累依賴，轉向預期收益。信用制度為大規模長周期的設備和基礎設施投資提供了可能。技術進步和信用制度的結合共同啟動了城市化與工業化，使得後兩者成為伴生的經濟現象。

　　 只有資本才能為資本作抵押。信用制度的關鍵是如何獲得「初始信用」。工業化和城市化的啟動，都必須跨越原始資本的臨界門檻。一旦原始資本（基礎設施）積累完成，就會帶來持續稅收。這些稅收可以再抵押，再投資，自我循環，加速積累。

　　 城市化模式的選擇，說到底，就是資本積累模式的選擇。不同的原始資本積累方式，決定了不同的城市化模式。歷史表明，完全靠內部積累，很難跨越最低的原始資本門檻。強行積累，則會引發大規模社會動亂。因此，早期資本主義的原始資本積累，很大程度上是靠外部掠奪完成的。幾乎每一個發達國家，都可以追溯到其城市化早期階段的「原罪」。

1.2土地財政：中國城市化的「最初的信用」

　　 1994年的分稅制改革，極大地壓縮了地方政府的稅收分成比例，但卻將當時規模還很少的土地收益，劃給了地方政府，奠定了地方政府走向「土地財政」的制度基礎。

　　 隨著1998年住房制度改革（「城市股票上市」）和2003年土地招拍掛（賣方決定市場）等一系列制度創新，「土地財政」不斷完善。稅收分成大減的地方政府不僅沒有衰落，反而迅速暴富。急劇膨脹「土地財政」，幫助政府以前所未有的速度積累起原始資本。

　 計劃經濟所建立的城市土地國有化和農村土地集體化，為政府壟斷土地一級市場創造條件。「土地財政」的作用，就利用市場機制，將這筆隱匿的財富，轉化成為啟動中國城市化的巨大資本（朱雲漢，2012）。

　　 「土地財政」並非中國專利。從建國至1862年近百年間，美國聯邦政府依靠也是「土地財政」。同土地私有化的舊大陸不同，殖民者幾乎無償地從原住民手中掠得大片土地。當時聯邦法律規定創始十三州的新拓展地和新加入州的境內土地，都由聯邦政府所有、管理和支配。公共土地收入和關稅，構成了聯邦收入的最主要部分。土地出售收入占聯邦政府收入最高年份達到48%。

　　 對比中國土地財政，就可以想像當年美國的「土地財政」規模有多大。2012年，中國國稅收入11萬億，如果48%，就相當於5萬億，而2012年「土地財政」總收入只有不到2.7萬億。中國土地財政，就是從90年代初算起，迄今也不過20餘年。而美國從建國伊始，直到1862年《宅地法》（Home stead Act）規定土地免費轉讓給新移民，前後持續近百年。1862年後，聯邦政府的「土地財政」才逐漸被地方政府的財產稅所代替。

　　 1.3土地財政的本質是融資而非收益

　　 土地私有的城市，公共服務的任何改進，都要先以不動產升值的方式轉移給土地所有者。政府需要通過稅收體系，才能夠將這些外溢的收益收回。稅收財政的效率幾乎完全依賴於與納稅人的博弈。制度損耗帶來的利益漏失極高。

而在土地公有制的條件下，任何公共服務的改進，都會外溢到國有土地上。政府無需經由曲折的稅收，就可以直接從土地升值中收回公共服務帶來的好處。相對於「徵稅」的方式，通過「出售土地升值」來回收公共服務投入的效率是如此之高，以至於城市政府不僅可以為基礎設施融資，甚至還可以以補貼的方式，為有持續稅收的項目融資。

　　 因此，在中國，居民購買城市的不動產，相當於購買城市的「股票」。這就解釋了為什麼中國的住宅有如此高的收益率——因為中國住宅的本質就是資本品，除了居住，還可以分紅——不僅分享現在公共服務帶來的租值，還可以分享未來新增服務帶來的租值！

　　 在這個意義上，「土地財政」這個詞，存在根本性的誤導——土地收益是融資（股票），而不是財政收入（稅收）。在城市政府的資產負債表上，土地收益屬於「負債」，稅收則屬於「收益」。「土地金融」或許是一個比「土地財政」更接近土地收益本質的描述。

　　 對「土地財政」的認識，有助於解釋困惑經濟學家的一個「反常」——為何中國經濟高速增長，而股票市場卻長期低迷不振。由於土地市場的融資效率遠大於股票市場，因此，很多產業都會藉助地方政府招商，以類似搭售（Tie-in Sale）的方式變相通過土地市場融資。

　 1.4「土地財政」是中國和平崛起的制度基礎

　　 西方國家經濟崛起的歷史表明，效率較低的稅收財政，無法完全滿足城市化啟動階段原始資本的需求。但中國的「土地財政」打破了這一規則，在短短十幾年的時間內，創造了一個比西方國家效率更高的融資模式，依託「土地財政」為基礎的強大信用。

　 因此，即使在發展水平較低城市化初始階段，中國也比其它任何國家更希望維持現有國際經濟秩序，更有動力推動經濟的全球化。土地財政的成功，確保了「和平崛起」成為中國模式的內置選項。

　　 2.理解土地財政的問題與風險

　　 2.1土地財政的問題

　　 同任何發展模式一樣，「土地財政」雖給中國經濟帶來的諸多好處，但這一模式也引發了許多問題。這些問題不解決好，很可能會給整個經濟帶來巨大的系統風險。其後果，不會小於稅收財政曾經帶來過的「大蕭條」、「經融風暴」、「主權債務危機」。

　　 首先一個問題，就是「土地財政」必定要將不動產變成投資品。政府打壓房價的政策之所以屢屢失效，就是沒有按照資本品的市場來管理住房市場。總是想當然地企圖讓住房市場回歸到普通商品市場。「土地財政」的本質是融資，這就決定了土地，乃至為土地定價的住宅必定是投資品。無論你怎樣打壓住房市場，只要其收益和流動性高於股票、黃金、儲蓄、外匯等常規的資本貯存形態，資金就會繼續流入不動產市場。

　　 第二，拉大貧富差距。土地財政不僅給地方政府帶來巨大財富，同時也給企業和個人快速積累財富提供了通道。

　　 第三，佔用大量資源。如果說中國經濟「不協調、不平衡、不可持續」，房地產市場首當其衝。為了生產這些信用，需要佔用大量土地，消耗掉本應用於其他發展項目的寶貴資源。

　　 第四，金融風險。既然土地財政的本質是融資，就不可避免地存在金融風險。

　　 土地「凈收益」已經成為很多企業特別是地方政府信用的基礎。一旦房價暴跌，如此規模的抵押資產貶值將導致難以想像的金融海嘯。

2.2沒有準備的稅制轉型，無異政治自殺

　　 鑒於「土地財政」帶來的一系列嚴重問題，主流觀點幾乎一邊倒地要求拋棄「土地財政」。談論拋棄很容易，如何找到替代的融資？一個簡單的答案，就是仿效發達國家，轉向稅收財政。要把稅收變為另一個信用基礎，就必須突破一個重要的技術屏障——以間接稅為主的稅收體制。

　　 同樣的道理，中央政府之所以可以保持如此高的稅收增長，很大程度是仰仗地方政府更高的土地收益。沒有「土地財政」的補貼，企業根本無法負擔如此沉重的稅收，中央政府的高稅率也就不可持續。在這個意義上，可以說正是因為高房價以及相關的高地價，才造就了具有高度競爭力的中國製造，才支撐了中國產品持續多年的超低定價。

2.3放棄「土地財政」意味著「改旗易幟」

　　 直接稅與民主憲政的關係，決定了即使可以成功轉向稅收財政，政府不可能不經納稅人同意，用財產稅來補貼企業。可以預見，一旦取消土地財政，中國企業的競爭力必將急劇下滑。中國在城市化完成之前，就會直接淪為三流國家。

3「土地財政」的升級與退出

　　 3.1有區別，才能有政策

　　 沒有一成不變的城市化模式。「土地財政」也是如此，不論它以前多成功，也不能保證其適用於所有發展階段。「土地財政」只是專門用來解決城市化啟動階段原始信用不足的一種特殊制度。隨著原始資本積累的完成，「土地財政」應該也必然會逐漸退出並轉變為更可持續的增長模式。

　　 正確的改革策略應當是：積小改為大改。把巨大的利益調整，分解到數十年的城市化進程中。要使每一次改革的對象，只佔整個社會的很小部分。隨著城市化水平的提高，逐漸演變到直接稅與間接稅並重，乃至直接稅為主的模式。成功的轉換，是「無痛」的轉換。時間越長，對象越分散，社會承受力就越強，改革也就越容易成功。

其中，最要緊的，就是必須儘快將不動產分為投資和消費兩個獨立的市場。現在的房地產政策之所以效率低下，一個很重要的原因，就是我們希望用一個政策同時達成「防止房地產泡沫」和「滿足消費需求」兩個目標。要想擺脫房地產政策的被動局面，就必須將投資市場和消費市場分開，並在不同的市場分別達成不同的經濟目標——在投資市場，防止泡沫破裂；在消費市場上，確保居者有其屋。

　 3.2「人的城市化」

　　 真正用來滿足需求並成為經濟穩定之錨的，是保障房供給。這部分供給應當儘可能的大。理想的狀態，就是要做到新加坡式的「廣覆蓋」。所謂「廣覆蓋」就是除了有房者外，所有居民都可以以成本價獲得首套小戶型住宅。只要不能做到「廣覆蓋」，保障房就會加劇而不是減少社會不滿，「尋租」行為就會誘發大規模腐敗（趙燕菁，2011）。

　　 而要做到「廣覆蓋」，首先必須解決的問題就是資金。中國金融系統總體而言，資金非常豐沛。關鍵是如何設計出足夠的信用將其貸出來。目前的保障房不能進入市場。這種模式決定了保障房無法像商品房那樣利用土地抵押融資。依靠財政有限的信用，必定難以滿足大規模建設的巨額資金需求。要藉助「土地信用」，就必須設計一個路徑，使抵押品能夠進入市場流通。

　　 如何既能與商品房市場區隔，又可以進入市場流通以便於融資？一個簡單的辦法就是「先租後售」——「先租」目的是與現有商品房市場區隔；「後售」則是為了解決保障房建設融資。舉例而言：假設50平方米保障房的全成本是20萬元（土地成本2000元/平米，建安成本2000元/平米）。一個打工者租房支出大約500元/月，夫妻兩人每年就是1.2萬元，10年就是12萬元，15年就是18萬元。屆時只需補上差額,就可獲得完整產權。

　　 這個假設的例子里，各地的具體數字可能不同，但理論上講，只要還款年限足夠長，輔之以政府補助和企業公積金（可分別用來貼息和支付物業費）,即使從事收入最低的職業，夫妻兩人也完全有能力購買一套完整產權的住宅。

　　 由於住房最終可以上市，因此土地（及附著其上的保障房），就可以成為極其安全有效的抵押品。通過發行「資產擔保債券」（Covered Bonds）等金融工具，利用社保(3.11萬億元)、養老金(1.92萬億元)、公積金（2萬億）等沉澱資金獲得低息貸款，只需政府少許投入（貼息），就可以一舉解決「全覆蓋」式保障房的融資問題（吳偉科、趙燕菁，2012）。

　　 「先租後售」模式，看似解決的是住房問題，實際上卻意味著「土地財政」的升級——都是通過抵押作為信用獲得原始資本。這一模式同以往的「土地財政」一個重要不同，就是以往「土地財政」是通過補貼地價來直接補貼企業，而「先租後售」保障房制度，則是通過補貼勞動力間接補貼企業。2008年以後，制約企業發展的最大瓶頸已經不是土地，而是勞動力。新加坡和香港的對比表明，住房成本可以顯著影響本地的勞動力成本，進而增強本土企業的市場競爭力。

　　 「土地財政」另一個後果，就是「空間的城市化」並沒有帶來「人的城市化」——城市到處是空置的豪宅，農民工卻依然在城鄉間流動。現在很多研究都把矛頭指向戶口，似乎取消戶籍政策就可以一夜之間消滅城鄉間的差距。取消戶籍制度，如果不涉及其背後的公共服務和社會福利，等於什麼也沒做；如果所有人自動享受公共服務和社會福利，那就沒有一個城市可以負擔得起。

　　 但就算能夠用財產徵稅取代戶籍，也還是解決不了農民轉變為市民的問題——今天因為缺少財產而擁有不了戶籍的非城市人口，明天也一樣會因為缺少財產而無法成為合格的納稅人。如果不創造納稅人，而是簡單取消戶口，放開小產權，其結果就是南美國家常見的「中等收入陷阱」。因此，研究怎樣讓農民可以獲得持續增值的不動產，遠比研究如何取消戶籍來得更有意義。

　　 實際上，「先租後售」的保障房制度，使得戶籍制度本身變得無關緊要。它為非農人口獲得城市資產和市民身份，直接打開了一條正規渠道——新市民只需居住滿一定時間，就可以通過購買保障房，成為城市為城市納稅的正式市民。「先租後售」保障房制度把住房問題轉向建立公民財產，這同美國當年的《宅地法》本質是一樣的——創造出有財產的納稅人。唯如此，轉向稅收財政才有可靠的基礎。

　 3.3「土地財政」重建個人資產

　　 現在的財政界有一種普遍的看法，認為中國的稅制結構，已經到了非調整不可的地步。理由是間接稅使每一個購買者都成為了無差別的納稅人，無法像直接稅那樣，通過累進使高收入者承擔更多的稅負來調節貧富差距。

　　 但現實中，真正導致的貧富差距的深層原因，是有沒有不動產。不動產成為劃分有產階級和無產階級的主要分水嶺——有房者，資產隨價格上升，自動分享社會財富；無房者，所有積累都隨房價上升縮水。房價上升越快，兩者財富差異就越大。財產不均是因，收入不均是果。用稅收手段，只能調節貧富的結果；用不動產手段，才能調節貧富的原因。

　　 要縮小社會財富差距，最主要的手段，不是稅收轉移和二次分配，而是要讓大部分公民，能夠從一開始就有機會均等地獲得不動產。「土地財政」向有產者轉移財富的功能，是當前貧富差距加大的「罪魁禍首」，但通過「先租後售」，這一功能馬上就可以變為縮小貧富差距的有力工具。

　　 「現代人」的特徵，就是擁有信用。「土地財政」通過「先租後售」保障房，幫助家庭快速完成原始資本積累，為勞動力資本的城市化創造了前提。由於保障房的市場溢價遠遠高於其成本。因此，保障房「房改」就相當於以兌現期權的方式給所有家庭注資。

　　 家庭的經濟學本質，乃是從事「勞動力再生產」的「小微企業」。將土地資本大規模注入家庭，可以快速構築社會的個人信用，使經濟從國家信用基礎，拓展到個人信用基礎。各國城市化歷史表明，城市化水平50%左右時，職業教育（而非高等教育）乃是勞動力資本積累最重要的手段，但勞動力資產有隨時間貶損、折舊的特點。而「先租後售」保障房可以顯著地提高配置家庭資產的效率，將勞動力資產轉換為不動產凝結下來。國外的實踐表明，同儲蓄形態的養老金相比，住宅更加容易保值、增值。高流動性的住宅可以在家庭層次，將社保和養老金資本化。

　　 1998年房改的成功，推動了中國近十年的快速增長，幫助城市「政府」完成了原始資本的積累。「先租後售」保障房乃是藉助「土地財政」作為融資工具，幫助城市「家庭」完成的原始資本積累，從而為城市化完成後轉向稅收財政創造條件。保障房在規模上遠超當年的房改。可以預見，這一改革一旦成功，中國經濟至少還可以高速增長20年。

　 3.4尋找貨幣之錨

　　 保障房制度建立後，我們就可以有效地將資本市場和消費市有效區隔。從而組合利用價格和數量兩個槓桿，使政策的「精度」大幅增加——在投資市場上（商品房）：控制數量（比如，將供地規模同保障房供給掛鉤）放開價格，避免不動產價值暴跌觸發的系統性危機；在消費市場上（保障房）：控制價格增加數量，滿足新市民進入城市的基本消費需求。

　　 在這裡需要特別指出的是，以打壓房價為目的的各類政策，一定要儘快退出。「土地財政」下，中國貨幣信用的「錨」就是土地。人民幣是「土地本位」貨幣。中國之所以沒有產生超級通貨膨脹，關鍵在於人民幣的信用基石—「土地」—的價值和流動性屹立不倒。在某種意義上，正是因為土地的超級通脹，才避免了整個經濟的超級通脹。一旦房價暴跌，土地就會貶值，信用就會崩潰，泛濫的流動性就會決堤而出。

　　 防止土地價值暴跌的關鍵，在於防止房價下跌。防止房價下跌的唯一辦法，就是控制供給規模。唯有大幅度減少商品房供地規模並切斷信貸從銀行流向房地產，才能減少土地信用在市面上的流通，從而避免資產價格暴跌。

　　 一個簡單的辦法，就是將保障房與商品房規模掛鉤。比如，規定每個城市商品房投入市場的規模不能超過本地住房投入總規模的30%。也就是說，每拍賣3平方米的商品房，就必須對應建設7平方米的保障房。由於保障房的需求是確定的，有預先登記的真實需求支持，有助於使城市土地融資的規模被鎖定在與其實際需求相一致的範圍——人口增加越快，保障房需求越大，可以通過土地融資的額度就越大。通過保障房需求為土地融資規模尋找到一個「錨」，使土地供給與人口真實增加掛鉤，從而減少類似鄂爾多斯那樣純以投資為目的的「鬼城」。

　　 商品房用地的出讓，本質上城市為公共服務和基礎設施初始資本的融資。有了保障房這個錨，我們就可以像調整銀行的貨幣準備金那樣，調節商品房和保障房的比例，從而控制地方政府信用發行的規模——如果我們希望經濟增速快一點，就可以提高商品房相對保障房的比例；反之，則可以減少商品房的「發行規模」。宏觀調控的工具因此會更加豐富，經濟政策就可以更加精確，有效地離合、換擋。

結論

　　 城市化的其啟動，是傳統經濟轉變為現代經濟過程中，非常獨特的一個階段。能否找到適合自身特點的模式，對於高質量的城市化至關重要。近代以來，中國一直都在模仿、追趕，鮮有能真正稱得上「有中國特色」的制度創新。而「土地財政」就是這樣一個偉大的制度創新。其經濟學意義，遠比大多數人的理解來得深刻、複雜。

　　 「土地財政」是一把雙刃劍，它既為城市化提供了動力，也為城市化積累了風險。放棄是一個容易的選擇，但找到替代卻絕非易事。沒有十全十美的模式。「稅收財政」演進了數百年，導致了世界大戰、大蕭條、次貸危機、主權債務等無數危機，其破壞性遠大於土地財政，但西方國家並沒有輕言放棄。它之所以仍然被頑強地堅持、探索，蓋因其積累模式的內在邏輯使然。

　　 「土地財政」只是一種金融工具。工具本身無所謂好壞，關鍵是如何使用。 最優的城市化模式，就是根據不同的發展階段，不同的空間區位，組合使用不同的模式。「土地財政」是城市化啟動階段的重要工具。一旦原始資本積累完成，城市化進入穩定下來，其歷史角色就可能逐步淡出，甚至最後終結。

　　 從更長遠的經濟發展階段看，我們今天所擔心的問題，很可能會隨著原始資本積累階段的完成而自動消失。深圳是中國城市化最快的城市之一，稅收收入佔到政府收入的93%以上，來自土地的收益已經微不足道。但深圳經濟並沒有因為無地可賣而「不可持續」——由於已經完成了原始資本積累，深圳「土地財政」已經悄然退出。深圳的實踐表明，我們可能根本無需為不治自愈的「病」吃藥。

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