台灣各級政府債務管理的經驗（上）

2017年一則源自台灣媒體，被轉發回大陸的「深圳財政收入高過台灣的報道」被人熱議。虛妄的蔑視情緒背後，換個角度看，經濟總量僅為台灣(不含外勞的人口2350萬)一半多的深圳（常住人口2000多萬），其財政收入卻高出台灣；深圳(2015年)職工平均薪酬為6054元，台灣為9158元，而深圳的物價和房價遠高於台北市(遠遠高於新北市)，難道不是咄咄怪事嗎？

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台灣「公債法」修訂的前因後果

（一）「新公債法」修訂(2013年)的背景

從1982年到2012年30年間，台灣經濟建設支出占財政總支出比重，從25%滑落到14%。隨著台灣經濟不再高速增長，台灣從重視創造財富(效率)過渡到了分配財富(公平)的階段。

經過90年代的政治變革後，台灣政治體制進入選舉時代。在這種政治體制下，政治人物為討好民眾，沒人願意背上加稅「惡名」，往往在參選方案中推出減稅舉措。

經濟環境疊加政治體制決定了台灣財政的基調是右派，也導致了台灣財政的困局。財政稅源（台灣目前最大稅種是個人所得稅，其次是企業所得稅和營業稅）難以開拓，但開支卻向北歐高福利國家看起(台灣而今醫保體系的完善甚至被歐美國家稱讚)。

公債法修訂前夕，台灣財稅佔GDP比重為12.4%，而支出卻佔GDP的18.5%。除了政治體制下難以削減的社會福利和醫保這種剛性開支外，台灣還存在著不少選舉時對討好部分選民開出的建設案開支，比如陳水扁執政8年，兌現選舉承諾，屏東縣搞了兩個機場，最後由於使用率太低，成了「蚊子機場」。

政府債務方面，2008年到2012年馬英九執政期間，台灣的「中央政府」債務從3.7萬億增長到了2012年的5.2萬億，年均增長3000億，台灣人人均負債22.4萬元。地方政府層面，截止2012年人均負債排名最高的分別為高雄市(8.07萬元)、苗粟縣、台北市(6.1萬元)、宜蘭縣、花蓮縣。除這些賬面債務下，台灣還存在著巨大的隱性債務，主要是各種社保，尤其是醫保的開支。2013年台灣主要城市債務（台幣）如下圖所示：

綜述來說，台灣而今的社會是一個紡錐形的中產階層社會，中產階級是地區財政收入最大的來源，同時手握選票，這導致台灣財政稅源開拓困難，而財政開支存在剛性，甚至政治人物為討好選民，舉債兌現選舉承諾，債務的擴張速度加快，債務規模高企。在這樣背景下，台灣立法部門主導去修訂「公債法」。

（二）公債法修訂前後的區別

據「台灣行政院」提交「立法院」審議的修正草案裡面描述到：「本次修正主要是因現行法不能適用而提出，有人主張提高債限，單純提高也許是最簡單的方法，但也是對未來負面影響最大的方法。解決當前財政問題，根本之道仍在加強開源並節流，此次通過的版本能兼顧長遠發展，在設計上考慮各都最有利指標，並使各都未來重視自籌財源或發展有自償性的公共建設，有助於長期財政健全。」

公債法修訂的要點如下：

1、調整各級政府債限結構：(1)依本法現行條文第4條第1項規定，中央及各地方政府所舉借之一年以上公共債務未償餘額預算數，合計不得超過前三年度名目GNP（國民生產毛額）平均數之48%【中央40%，地方合計8%，其中北市3.6%、高市1.8%、縣(市)2%、鄉(鎮市)0.6%】。本次修正為與國際接軌，債限基準改按前三年度名目GDP（國內生產毛額）計算，各級政府總債限為GDP之50%。中央41.2%，直轄市總債限7.25%、縣(市) 總債限1.43%、鄉(鎮市) 總債限0.12%。(修正條文第5條第1項)；(2)分別增訂各直轄市及准用直轄市規定之縣債務存量上限，扣除修正條文第5條本次修正施行前一個月最後一日已實際舉借未償餘額之數額後，尚可舉借額度占前三年度GDP比率，先按各直轄市主張之有利指標，包括賦稅實征數(台北市)、人均負債(新北市及桃園縣)、面積(高雄市、台中市及台南市)等相關指標分配，台北市為0.22％、高雄市為0.15％、新北市為0.15％、台中市為0.1％、台南市為0.1％及桃園縣為0.1％；其餘可舉借額度，按各直轄市前三年度自籌財源占其歲入比率之平均數為權數所計算之分配比率。每年並由財政部公告。(修正條文第5條第2項、第3項)；(3)增訂對各地方政府每年度舉債額度在納入財政努力因素之上限管制措施，以兼顧其施政需要及財政穩健。(修正條文第5條第8項) 2、增訂地方債務預警機制及債務管控機制：(1)為落實財政紀律，增訂直轄市、縣(市)及鄉(鎮、市)債務瀕臨債限時，能實時採取改正措施，爰增訂上開政府其一年以上公共債務未償餘額預算數，達個別債限之90%時，即應提出債務改善計劃及時程表，送監督機關備查。(修正條文第6條) (2)為使中央、直轄市、縣(市)及鄉(鎮、市)落實執行年度強制還本規定，增訂其未依規定辦理之處置。另對於未依規定強制還本或債務超限之地方政府，相關處置措施中，將原以減少或停止其補助款方式，修正為減少或緩撥其中央統籌分配稅款，以提升債務監督成效。 (修正條文第9條)

3、充分揭露債務信息：為提升債務透明度，強化債務管制效果，中央、直轄市、縣(市)及鄉(鎮、市)公共債務之主管機關應於各該政府總決算充分揭露公共債務信息，另財政部應彙編中央、直轄市、縣(市)及鄉(鎮、市)公共債務之相關信息並公開於政府公報及政府網站。(修正條文第10條) 4、增訂地方政府強制還本規定：中央及直轄市現以當年度稅課收入至少5%編列還本，本次修正增訂縣市及鄉鎮(市)應按上年度未償公共債務餘額預算數至少1.6%編列強制還本，又強制還本以舉債支應者，應計入年度舉債。 (修正條文第12條)

（三）公債法修訂前後的區別：以台南市為例

台灣「新公債法」中對於什麼是政府債務，在公債法第4條中給予了明確，計入公債法債限的是以契約形式舉借。中央包括公債、國庫券、國內外借款、保證債務；直轄市和縣市包括公債、國內外借款；鄉鎮市包括國內外借款。不計入公債法債限的包括：專戶調借款、積欠台銀優存差額息、向中央借撥統籌分配稅款以及自償性基金借款。

公債法修訂後對台南市的影響如下所示：

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台灣債務管理機制與現況

（一）政府債務管理的法源

台灣目前涉及政府債務管理的法律法規主要有：預演算法、公共債務法、中央政府債務基金制度。

預演算法：台灣各級政府的施政計劃及付諸實施，必須透過預算的籌編、審議及執行程序才能落實，依該法第 1條規定，台灣中央政府預算之籌劃、編造、審議、成立及執行，依預演算法規定（預演算法第 96 條規定，地方政府預演算法律未制定前，地方政府准用預演算法之規定）；預算之編製及執行應以財務管理為基礎，並遵守總體經濟均衡之原則；預算以提供政府於一定期間內完成作業所需經費為目的。又依同法第 13 條規定，政府歲入與歲出、債務之舉借與以前年度歲計剩餘之移用及債務之償還，均應編入年度預算內。同法第 6 條又規定，歲入不包括債務之舉借及以前年度歲計剩餘之移用；歲出不包括債務之償還，歲入、歲出之差短，以公債、賖借或以前年度歲計剩餘撥補之。再依同法第 23 條規定，政府經常收支，應保持平衡，非因預算年度有異常情形，資本收入、公債與賖借收入及以前年度歲計剩餘不得充經常支出之用。但經常收支如有剩餘，得移充資本支出之財源。是以依我國預演算法規定，公債與賖借收入必須編入年度預算內，且須經立法機關同意；再者，此項收入不能充做經常支出之財源，僅能做為資本支出之用，亦即公債與賖借收入只能做為增置或擴充、改良資產及增加投資之財源。

公共債務法：依公共債務法第 1 條規定，為維護財政之健全，支應發展需要，故有該法之制定。所稱公共債務，就中央政府而言，指中央公債、國庫券、國內外借款及保證債務，但不包括中央銀行為調節、穩定金融所負擔之債務；所稱借款，指政府以契約形式向國內外所借入之長期、短期及透支、展期款項。又依該法第 4 條規定，具自償性之公共債務不包括於公共債務未償餘額內；換言之，若其自償性財源喪失時，則應將所舉借之債務再計入未償債務餘額中依法規範。該法存在的主要特色是「存量限制」和「流量限制」的設置：存量限制：對於一年以上債務和一年以下的債務設置了一定的百分比限額；流量限制：對於新增舉債按照預算方案設置了一定的限額。

中央政府債務基金制度：依公共債務法第 10 條規定，為加強債務管理、提高財務運用效能，得設立債務基金籌措財源，辦理償還到期債務、提前償還一部或全部之債務，及轉換高利率債務為低利率債務等財務運作之相關業務。台灣於 1999 年通過「中央政府債務管理基金收支保管及運用辦法」，成立「中央政府債務基金」特種基金，依辦法規定，該基金來源有：(1)政府在其總預算及特別預算每年度所編列之還本款項；(2)收回逾法定期限不再兌付債券之本息；(3)本基金之孳息及運用收入及(4)其他有關收入。至於基金的用途方面有：(1)償還中央政府未償債務本金；(2)償付舉新債還舊債所籌資金之本金、利息及相關手續費；(3)管理及總務支出及(4)其他有關支出。一般認為此債務基金有下述特色：1. 調整長期負債之償還年限，平衡代際間負擔。2. 可發行低利率長期負債，提前償還原高利率長期負債，節省利息支出。3. 可引進現代化債務理財觀念，使債務管理專業化、現代化，並刺激債券市場之健全。截止目前(2018年),台灣中央政府債務基金情況如下表所示：

（二）政府債務管理的主要機構

台灣目前涉及政府債務管理的主要機構有：財政部（國庫署）、行政院主計處、中央銀行。

財政部：依公共債務法第 2 條規定，台灣公共債務的主管機關，在中央為財政部。公共債務法所規範者，並不是公共部門的債務（public debt），而僅是舉借之債務，亦即發行公債、國庫券、及國內外借款及保證業務等融資活動而產生之債務。以預算結構之單位預算及附屬單位預算而言，其主管之預算僅為「中央政府債務基金」預算，至於其他個別單位預算及附屬單位預算營運活動所產生之債務或公共部門債務，則非其主管項目。

行政院主計處：依預演算法規定，於擬編概算前，應提供以前年度財政經濟狀況之分析資料，及總資源供需趨勢予行政院、擬定預算編製辦法、審核各類概算、彙編總預算案與附屬單位預算及其綜計表；在預算籌編過程中，須考慮公債與賒借收入之規模，俾使收入、支出相配合，並編入年度預算內；另方面又應考慮經常收支平衡問題，非因預算年度有異常情形，公債與賒借收入不得充經常支出之用，亦即在歲出、歲入不平衡而須以公債、賒借融資性財源挹注時，台灣的行政院主計部門扮演著相當關鍵角色。

中央銀行：由於政府公債包括在廣義的貨幣定義中，因此公債與國庫券之標售或（提前）贖回，必須與貨幣政策相協調，減少對金融市場之干擾。

下一篇會詳細介紹台灣財政體制和現況。