兩黨政斗下的台灣統一金融監管之路

金管會的命運啊，當然要靠自我奮鬥，但是也要考慮到歷史的行程。

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「威權時代(1948~1987)」的台灣金融

威權是什麼？戰後台灣就是一個威權體制下的社會(quasi-Leninist authoritarianism)──台灣1948年後的四十年的威權時代只有兩個總統，且兩位（還是父子）領袖都在職位上鞠躬盡瘁地做到人生最後一天。一如社會運行所有的其他方面，台灣一直到金融自由化政策前，金融都處於由威權體制嚴格控制下。

金融政策方面，在 20世紀 80 年代中期以前，國民黨當局採取高度的「金融壓抑」政策， 嚴格限制金融機構的數量與業務範圍，藉由控制金融業以掌握企業的資金流向， 進而主導台灣經濟的走向。國民黨當局是將金融視為經濟的「發令高地」和「統治工具」而加以守護和嚴控。

金融監管方面，在這管制高地中，國民黨當局賦予中央銀行制度性的優勢地位，一邊直接掌控中央銀行，另一邊讓所有金融機構都在中央銀行轄下。中央銀行因此成為金融政策及監管的核心，也主導了台灣金融政策（包括整個金融自由化政策）以相對保守的方式發展。行政監管和金融檢查方面，受到日據時代和國民政府在南京時期的制度影響。金融監管的負責機構包括財政部、中央銀行及台灣省合作金庫。

金融機構和市場方面，威權時代的金融機構呈現出倒金字塔型發展，銀行業處於整個金融機構和市場的核心，資本市場較為弱勢。其中日據時代的「省屬六行庫」以及大陸遷入的「四行二局」是整個銀行業的主體，而基層以及民營金融機構處於絕對的弱勢和邊緣地位。一直到威權時代末期，國民黨名下通過七大控股公司直接投資橫跨十個產業的104家公司，1998年底黨產規模高達新台幣7,000多億元，至到1999年底直接歸屬國民黨名下的銀行(中華開發銀行、華信商銀、高雄企銀、泛亞銀行)仍是台灣最大的最能賺錢的銀行。

總的來說，台灣早期的金融體制鑲嵌在「動員抗亂」、「反攻大陸」的威權政體之中，威權體制反應到金融體制變成是對金融穩定的追求，國家通過國有控股的體制安排，搭配中央銀行的制度性高位，來完成對金融體系完全統治的結構安排。

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台灣金融亂象頻發的時代（1987~2004）

金管會成立前，台灣實行分業監管體制，金融機構的行政管理權屬於財政部，金融檢查權則分屬於財政部、中央銀行與中央存款保險公司。其中，銀行、保險、證券的主管機關雖然都屬於財政部，但保險是由財政部保險司執行金融檢查權，銀行是由財政部金融局、中央銀行及中央存款保險公司共同負責，證券則由財政部證券期貨發展委員會負責。台灣曾經的分業金融監管架構如下圖所示：

（一）台灣90年代末的銀行體系危機

台灣從20 世紀 80 年代中期才開始逐步鬆綁，推動金融自由化,具體包括利率市場化、匯率市場化，開放金融機構牌照等。但在金融自由化的過程中，由於政策失當， 造成銀行數量過多， 再加上政商關係不當介入金融治理，使得台灣地區出現多起金融機構擠兌、倒閉的事件，引發社會騷動不安。其中，尤以 20 世紀 90 年代末期的本土性金融風暴影響最大，台灣銀行業從1998年4.93%的壞賬率飆升到2002年的8.78%壞賬率。台灣各類型金融機構壞賬率具體如下圖所示：

備註：民國90年為2001年；民國106年為2017年

另，國民黨當局執政時期，通過農會、漁會掌握基層的人脈和錢脈，在選舉的時候動員成為其票倉，由於其中大量的政商關係交易導致基層經歷機構體質不佳。截止2001年末，農會、漁會存款佔台灣金融體系的6.3%，放款佔4.7%，然而壞賬率高達台灣金融體系的9.7%。

（二）台灣政治的「黑金」時代

誠如前文所言，金融改革涉及對金融政策及監管的相關制度進行調整，一定且肯定是在當前權力結構與政商關係的限制之下進行的。台灣這一時期處於民主化變革的時期，政治的舊規範被推翻，而新的模式還處於幼稚期。台灣司法界就是在這一時期掀起了反腐高潮，從2000年6月到2013年10月，法務部「掃除黑金行動方案」一共受理27,015件黑金案例，11,097人遭到起訴，1,641人遭到判決有罪，全部涉及腐敗的金額為新台幣35億元。

（三）「十信案(1985)及彰化四信案(1995)」等背後的分業監管弊端

「十信」即台北市第十信用合作社（台北十信）。1957年起，台北十信理事主席均由國泰集團蔡萬春家族擔任。1960年，蔡萬春因大量投資土地引起台北十信資金流動困難，於是發起「一元開戶」運動，台北十信存款在短短數月內突破新台幣一億元，使台北十信成為台灣最大的信用社。1982年，蔡萬春之子蔡辰洲當選立法委員，結合增額立委，與劉松藩、王金平、洪玉欽、謝生富、李宗仁、李友吉、林聯輝、蔡勝邦、吳梓及蕭瑞徵等立法委員組成派系「十三兄弟」，經常邀請財經官員，而且向官方遊說「合作社理、監事可無限制連選連任」以及「信託公司可承辦銀行業務」等。蔡辰洲也將大量資金投入房地產事業。1983年，台灣財政部進行一般金融事務檢查時發現台北十信有不正常貸款現象，因此派員進駐輔導，並給予警告。1985年2月9日，由於台北十信放款總額占存款總額之比率高達102%，顯示台北十信已無放款能力；財政部為保障存戶合法權益、穩定金融秩序，明令台北十信停止營業三天，並由台灣省合作金庫暫為接管，嚴加清查整頓。

十信案暴露出台灣金融監管的眾多問題，其一擁有檢察權的機關不具有處分權，影響處分時候金融檢查效果的落實；其二過多的負責機構使得監管權責分工不明，監管之間相互推諉。故而十信案後，台灣出台了《存款包括條例》以及出台「金融檢查分工方案」。

1995年7月29日，由於市場傳言彰化四信總經理虧空公款，已經潛逃，儲戶因為驚恐出現擠兌事件。後來經過證實，彰化四信總經理透過超額的信用貸款和抵押貸款盜用超過28億元台幣的存款，用以入市炒股。彰化四信案只是系列金融危機的序幕，之後不久國際票卷公司出現辦事用盜用商業本票騙取台灣銀行百億元的擠兌風波。隨後基層農會信用部像骨牌一樣的大量倒閉，平均一周一家。另，大中型的商業銀行也紛紛爆出問題：華僑銀行出現50億元台幣貸款的內部交易案，台東中小企銀出現違法超貸，台中中小企銀出現董事長違法超貸74億元台幣1998年台中商銀案，2000年中興銀行案，台灣土地開發信託公司等等事件。1995年系列的金融危機直接導致1998年台灣大量的本土型實體企業（海山集團、長億集團、東隆集團、安峰集團、東帝士集團、台中精機、廣三集團、新巨群、國產汽車等）出現財務危機，涉及金融機構的壞賬規模高達2,189億元新台幣。

上述的案例表明台灣經過十信案後的金融監管改革效果不彰，疊加90年代台灣經濟轉型期的特殊背景，導致系列金融危機的出現。為應對系列金融危機，台灣政府成立「金融檢查制度專案小組」，該小組1996年提出多個金融監管改革方案，其中統一化金融監管的「金融監管管理委員會」的設想就是在此期間被提出的。

(四）國泰及富邦爭奪世華銀行案

金融控股公司發2001年通過之後，由於監管體制沒有變革（金管會法2001年沒有通過），存在金控監督的空檔期，產生了諸多涉及金控的金融監管問題。台灣監察院曾於2004年指出財政部審批金控時候許可門檻過低，未落實專業審查，併購事業許可標準不明確，換股比未依據客觀審查等問題，直指財政部金融監管失職。

在 2001 年 7 月「金控法」通過後，新成立的國泰金控與富邦金控都希望併購世華銀行。截至 2002 年 5 月，由於富邦金控布局較早， 對世華銀行的股票持有比率達到 14. 59%，領先國泰金控的 10. 9%。為求合併順利，雙方都設法接觸陳水扁以尋求支持。在 1999 年的「大選」期間，以及 2001 年九、十月間，國泰集團各提供了 1 億元的「政治獻金」給陳水扁; 相較之下，富邦集團只在 1999 年捐助了 1500 萬元。陳水扁遂決定幫助國泰金控， 並三度介入世華銀行合併案。他先是約見「財政部長」李庸三，指示其支持國泰金控; 繼而通過秘書馬永成放話富邦金控， 要求其放手退出; 最後則電話指示李庸三，要求世華銀行的公股董事支持與國泰金控的合併。2002 年 12 月， 國泰金控果然順利合併了世華銀行。而在合併進行期間及之後，國泰金控陸續於 2002 年、2003 年和2004 年三次提供了各 1 億元的「政治獻金」給陳水扁。另外同期的還有兆豐金控等類似的弊案。

台灣金融改革和金融監管體制變革的背景， 是由於以往國民黨執政時期的不當政商關係的存在以及亞洲金融危機後遺症的影響引發了本土性的金融危機。面對金融危機，國民黨政府的典型處理方式，就是動用大量的政府資金替問題企業紓困，同時協調銀行團延展債務。既然金融危機是由不當政商關係所引起，而政商關係又根植於特定權力結構之中，所以在此一階段，台灣政府做出的相關金融改革和金融監管體制變革都不具有可行性。

金融是經濟的一個重要組成部分，金融改革涉及對金融政策及監管的相關制度進行調整，一定且肯定是在當前權力結構與政商關係的限制之下進行的。

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難產的「金管會(2004~至今)」

（一）「國退民進」下產生的「金管會」

「金管會」產生的背景是2000 年「大選」後，民進黨取得了政權，擁有龐大的行政資源可供開展政商關係。金融部門做為掌握了社會資金的地方，是政權必爭之地，因為資金是最為有力且方便的政策工具，無論是籠絡地方勢力或營造政商關係。民進黨既是基於當時台灣金融亂象治理的社會需求，更是為了本黨利益而提出眾多的政策指導和金融改革方案，其中「金管會」本身就是民進黨系列金融改革方案中的一環。

彰化四信案後，李登輝執行當局設立「金融檢查制度專案小組」，該小組於1997年就提 出「金融管理制度之建立對於金融革新非常重要，財政部應建立符合國際社會同行之管理規範，國際對於金融監管體制的建立，包括銀行、證券、保險等已經逐步向一元化發展，值得國內參考借鏡。關於我國金融管理制度一元化方案，已列入本年（1997年）底前預定執行之方案，財政部務必與中央銀行合作，依規定時承本院（行政院）」（金融監督管理制度改進方案.1997年）。而實際上，金管會的設立從1997年提出設想，到正式設立歷時長達8年。

1997年執政的財政部部長為落實李登輝提出的「亞太金融中心」構想，故而對金融監管的統一化進行了一定的探索，而實際上當時的財政部沒有動力去推動改革，其認為沒有統一監管的需要，他們認為金融統一化監管的方案是看到英國改革成功後才成為政策議題，但是從實際監管角度看，目前的金融監管體制足夠應對日常監管，金融監管的統一化更多是組織架構上的變更，更為本質的說是政治上的需要，而不是金融監管上的需要。

民進黨當局執政後，陳水扁為貫徹參選時提出的《總體經濟金融政策白皮書》（第一章節:落實金融檢查權責一元化，建立一個超然獨立的金融監管機構），其推動執政黨於 2000 年底提出「金融監督管理委員會組織法」和其它金融法案一併送進立法機構。新成立的「金融監督管理委員會」( 以下簡稱「金管會」) 將統合金融監管的許可權， 並成為新開放設立的「金融控股公司」( 以下簡稱「金控公司」) 的主管機關。

但法案甫送進立法機構就引爆朝野極大爭議， 爭執的焦點在於「金管會委員」的產生方式。由於「金管會」手握金融監管大權， 又具有獨立管制機構的性質， 一定程度上可免受立法機構的牽制與監督，這就使得由何方人馬出任「金管會委員」成為朝野爭奪權力的核心。民進黨當局原先的法案版本主張委員由行政首長提名、最高領導人任命，同一黨籍委員不得超過總數二分之一。但立法機構中居多數的「泛藍」陣營主張委員應由政黨推薦，須經立法機構同意，並抵制民進黨的法案版本。另一方面，「財政部」在朝野爭執中的推波助瀾，又使問題更加複雜。「金管會」的成立將集中金融監管的許可權，但原先監管金融各業的主要權力都屬於「財政部」；「財政部」不甘監管大權轉移，也消極抵制「金管會」的成立。民進黨當局原先的規劃是讓「金融監督管理委員會組織法」和「金融控股公司法」同時通過，並由「金管會」出任金控公司的主管機關。但時任「財政部長」的嚴慶章卻公開表示，有關「金管會」與金控公司的兩法可以脫鉤，設立「金管會」沒有急迫性，可以讓金控公司先行成立， 在「金管會」成立前由「財政部」代為監管即可。外有立法機構中「泛藍」陣營的抵制，內有「財政部」的消極反抗， 這使得「金管會」的設立過程困難重重。

為了強化金融體質，開放金控公司設立有其必要，民進黨當局選擇擱置爭議， 讓兩法脫鉤。在 2001 年通過「金融六法」時，「金融控股公司法」名列其中，金控公司最初由「財政部」核發執照與監管。

「金融監督管理委員會組織法」則延宕了兩年，直到 2003 年 7 月才由立法機構審議通過。法案之所以能通過，主要是因「財政部」的監管引發爭議，讓「金管會」的設立產生急迫性，否則整個法案的審查還可能拖延更久。朝野對「金管會委員」的產生方式達成了妥協，委員由行政首長提名、最高領導人任命，但調降同一黨籍委員的上限，不得超過總數的三分之一; 同時決定籌備一年後， 於 2004 年 7 月正式成立。

長久以來，台灣地區的金融監管許可權分屬於「財政部」與「中央銀行」。但在台灣民主化的過程中，不當政治力的介入常影響金融監管的進行，再加上銀行業、證券業、保險業的業務範圍逐漸整合，以往分業監管的做法容易產生死角。因此，設立一統合金融監管許可權的獨立管制機構實屬必要，但是其改革的執刀者能做到什麼程度則不能預先知道。

（二）金管會概覽

金管會的組織定位上，最初歷經三位財政部長提出的金融監管一元化版本後，由立法院協商後確定的版本為委員制，2011年6月改為首長制，金管會不屬於依據行政院組織法設立的三個獨立規制機關之一。

為了充實金管會的決策諮詢功能，2011年6月29日新修訂的金管會組織法第9條規定：本會委設主任1人、副主任2人，委員6-12人，其中財政部長、經濟及能源部長、法務部長等為當然委員，其餘由行政院長派（聘）相關機關首長及具有金融專業相關學識、經驗人士兼任。設置當然委員是為了確保充分及時掌握市場信息進行專業決策。委員由行政院院長提名，報請「總統」同意後任命，由專業人士出任，委員具有同一黨籍者，不得超過二分之一。委員須超出黨派之外，依法獨立行使職權，確保組織功能更具獨立性。同時為了確保獨立性，委員實行任期制。在首長制下，委員會的性質更傾向於決策諮詢功能。具體的金管會組織架構如下圖：

備註:金管會另下設金融消費者保護督導會報及金融教育推動小組

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「金管會」的出師不利

「金管會」於2004 年 7 月成立，被台灣朝野寄予厚望，期待能藉由有效監管，革除金融亂象。但正如前文所言，金融政策及監管的相關制度進行調整，一定且肯定是在當前權力結構與政商關係的限制之下進行的。7月金管會成立後，民進黨當局又於 2004 年10 月啟動「二次金改」， 試圖規避由泛藍陣營掌握的立法機構， 單獨由行政部門推動金融產業的重組。由於沒有理順政治上的權責及治理架構，「金管會」初期效果不彰，弊案重重。

（一）「金管會」的人事弊案

在「金管會」成立之初， 是否能有效發揮職能尚不得而知，就已爆發涉及人事的連串弊案，金融業水深，金管會主管的位置大部分人被證明是坐不穩的。

最早的時候是「金管會」的「檢查局長」李進誠涉案被起訴判刑， 緊接著是「金管會」的「主任委員」龔照勝， 在之前擔任台灣糖業公司董事長期間涉嫌利益輸送被起訴，最後則是「金管會委員」林忠正涉嫌收受金控公司賄賂， 亦被起訴判刑。特別是龔照勝在被起訴後， 尤以「金管會」為獨立管制機構，主任委員具有任期保障為由拒絕辭職下台。這不僅引爆了「金管會」的獨立性是否未見其利先見其弊的爭議。這三個事件嚴重傷害了金管會的威信。

2007年爆發了力華票券違法超貸力霸東森集團案例，後來的檢查報告顯示力華票券違法超貸力霸東森集團，但是金管會還是給予延期處置，對照此前金管會對中信金案的嚴格處置，力霸案中金管會表現出的監管能力令人質疑，時任金管會主管施俊吉引咎辭職。

歷任台灣金管會主任委員概覽

（二）元大併購復華弊案

自「金控法」通過後，位居證券業龍頭的元大證券並未申請設立金控公司，因而在市場競爭中備感壓力。適逢 2004 年 3 月地區最高領導人大選， 國民黨再度失利， 欲出售殘餘之黨產———中央投資公司( 簡稱「中投公司」) ，而該公司握有復華金控 22% ～23%的股份。如果元大證券能藉由購買中投公司取得復華金控的經營權，會比自行籌設金控更有效益; 而且 2004 年 10 月「二次金改」政策出台， 為避免被政策封殺，元大證券對於合併復華金控更是志在必得。但與此同時，中信證券亦對中投公司很感興趣，甚至早元大證券一步和國民黨談定交易細節。面對此不利情勢， 元大證券則設法取得地區最高領導人之奧援以爭奪復華金控，並於 2004 年 11 月 30 日將 2 億元現鈔運進其官邸。在取得款項後，先是由吳淑貞出面聯繫中信證券負責人辜仲瑩，勸其勿購買國民黨黨產; 之後再由陳水扁秘書馬永成聯繫「財政部長」林全，由林全出面邀請辜仲瑩至「財政部」商談， 告知高層的態度; 最後在 2005 年 2月，馬永成直接聯繫辜仲瑩，勸阻其購買中投公司，否則公股可能會撤銷對其擔任開發金控總經理的支持。在權衡利害之後，辜仲瑩決定退出。2005 年 6 月，元大證券入主復華金控，並在 2007 年 8 月將復華金控更名為元大金控。

類似於這種的不當併購在整個「二次金改」的過程中爭議不斷，造成社會的強大反彈。「二次金改」僅僅推動一年多，到2006年4月民進黨當局就宣布暫定實施。

（三）台灣式現金貸？—消費金融時代的台灣卡債危機

因利率市場化改革導致利差收窄，牌照放開導致的競爭激烈，台灣銀行業從事台灣企業貸款獲利縮減，同時疊加台灣21世紀初期的「消費升級」，台灣銀行業轉而衝刺消費金融業務，雙卡發卡量爆增。依據金管會統計資料，2004年6月至2005年7月間，雙卡合計放款餘額於由6,631億元擴增為8,056億元，其中現金卡放款餘額更由1,934.55億元劇增為3066.97億元，雙卡呆賬嚴重，導致銀行虧損，最終縮減消費金融業務。

金融監管機構未及時糾正銀行發卡的浮濫，銀行浮濫發卡、不實廣告、雙卡契約信息不對稱等現象非一朝一夕，金管會與銀行局並未及早處理，使得原本單純的金融問題演變成社會事件。另，金管會疏於管教，銀行不當催收或委外催收，造成暴力討債事件頻傳，不少債務人不堪負荷而自殺。

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