新《預演算法》對地方政府債務監督管理的不足

2014年8月，歷經四次修改的《預演算法》經全國人大常委會表決通過，放開了地方政府的舉債權，為地方政府融資開闢了合法渠道。本文對新《預演算法》對於地方政府舉債的條文進行了分析，同時探討了新《預演算法》對地方政府舉債管理的不足之處，最後提出了完善新《預演算法》以加強地方政府債務監督管理的優化路徑。

新《預演算法》儘管在放開地方政府舉債方面實現了眾多創新，但仍存在著一些不足。

一、新《預演算法》暫時無法徹底解決地方政府債務問題

造成我國目前地方政府債務風險聚集的原因是多方面的，既有融資渠道不通順等表面原因，也有中央政府與地方政府之間財政收支許可權劃分不合理、政府間財政轉移支付制度不規範，造成地方政府事權與支出責任不相符、財力與事權不相符等根本性原因。

新《預演算法》對地方政府舉債權的放開只能解決地方政府融資渠道不通順這一表面性問題，對於央地政府間財權與事權不匹配、政府間財政轉移支付制度不規範、以及政府職能未徹底轉變等問題，就顯得無能為力。

根本上分析是地方經濟欠發達地區迫切需要發展的綜合反映。從主觀層面來看，地方政府希望通過促進社會事業和地方經濟發展而主動借債可歸為主觀類債務，因配合執行國家積極和穩健的財政政策而實施借債的可歸為客觀類債務；從制度設計上看，有財政稅制等制度根源方面的硬因素影響，也有地方領導政績競標賽等心理因素的影響。

二、新《預演算法》尚末全面構建地方政府債務治理機制

財政監督治理制度體系是一個由各個部分互相有機密切聯繫從而組成的整體，作為財政制度體系子系統的地方政府債務治理機制也不例外。

新《預演算法》作為一部「經濟憲法」，其法律屬性決定其只能從地方政府債務治理頂層設計層面做出大綱性、框架性的規定，具體制度的建設要依賴其他細則法律法規的制定。

如果需要全面建立起地方政府債務監督管理體系需要出台更多的諸如《地方公債法》、《財政收支監督管理法》、《財政轉移支付管理辦法》等多部法律法規，共同配合，相互制約，才能將地方政府債務籠罩其中，避免債務風險的出現。

三、新《預演算法》對地方政府債務民主監督機制仍待完善

由於地方政府舉債可能帶來的消極風險和危機，因此需要強調民主監督機制在地方政府舉債過程中的重要性，確保地方政府債務積極作用的有效發揮。

如果缺少了地方民主機制和地方民眾的監督，會無法抑制地方政府債務的膨脹傾向，從而帶來債務風險和危機的聚集。新《預演算法》在其若干個條文中均對地方政府債務的民主監督機制重新規定。

但是，新修訂的《預演算法》雖然比起原《預演算法》加重了對地方政府預算方面的監督，但與現實訴求仍存差距。

第一，新《預演算法》對於所有省級地方政府舉借的債務不區分常態、非常態，一律列入本級預算調整方案，由地方人大常委會批准，這就使得地方人民代表大會，也即地方人大代表失去了對地方舉債的合法性、合理性、正當性和可行性等發表看法並施加控制的權利，極有可能使地方權力機關對地方政府發債的監督流於形式，而導致地方政府發債形成個人恣意、首長恣意。

第二，新《預演算法》對地方政府債務的民主監督在文字規定上出現了前後矛盾，這會使地方權力機關在對地方政府債務行使監督職能時無所適從。

第三，隨著「參與式民主」的發展，地方群眾依靠民間自發監督的力量對地方政府債務進行監督意願也更加強烈。在此背景下，新《預演算法》只在其第九十一條第一款中寬泛地規定了地方民眾的監督權，使民主監督制度在操作上沒有太大可行性，對民眾監督權的司法救濟隻字未提，將會損害民眾監督財政事權的積極性與有效性。

參考文獻：

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