臨沂市「雙隨機、一公開」監管工作情況、典型做法和相關建議

04-27

根據《國務院辦公廳關於推廣隨機抽查規範事中事後監管的通知》和《山東省推進職能轉變領導小組辦公室關於貫徹落實國務院協調辦函〔2015〕5號文件大力推廣隨機抽查有關事項的函》，為持續推進簡政放權、放管結合、優化服務，進一步規範市場執法行為，切實加強事中事後監管，臨沂市把大力推廣隨機抽查作為創新監管方式、規範事中事後監管的重要抓手，統籌推進各級各領域的隨機抽查相關工作，積極營造公平競爭的發展環境。

一、工作開展情況

一是建立完善責任機制。為防止簡政放權後的事中事後監管出現真空，臨沂市推進政府職能轉變領導小組專門下發通知對推廣隨機抽查工作進行安排部署，市直各有關部門單位積極健全工作機制，細化時間進度要求，明確了工作目標、推進措施、責任科室，實行責任到人，完善了責任落實機制。

二是制定出台實施方案。按照國務院和省里要求，結合工作實際，37個市直部門單位研究制定了本部門單位推廣隨機抽查的實施方案，並注重加強與省里各有關部門實施方案的銜接。在實施方案制定過程中，注重可操作性和實效性，既保證必要的抽查覆蓋面和工作力度，又防止檢查過多和執法擾民，確保了事中事後監管依法依規、公開公正、透明高效。實施方案的主要內容涵蓋了隨機抽查事項清單、「雙隨機」抽查機制建立情況（含市場主體或檢查對象名錄庫和執法檢查人員名錄庫）、隨機抽查的比例和頻次、抽查結果運用的具體辦法、監管信息共享和公開的具體措施、與社會信用體系相銜接的具體辦法、跨部門聯合抽查的計劃安排，加強組織領導、嚴格落實責任和加強宣傳培訓的具體安排等。

三是強化督導落實。為加快推動改革任務落實，今年4月，臨沂市推進政府職能轉變領導小組對41個市直部門單位、12個縣區開展了政府職能轉變工作專項調研督導，其中對各部門單位落實推進隨機抽查工作情況進行了嚴查實督，嚴格督促按照制定的實施方案落實各項措施，及時研究解決改革過程中的「堵點、痛點、盲點」，制定配套政策和辦法。

四是進一步完善工作機制。根據《山東省人民政府辦公廳關於印發2016年推進簡政放權放管結合優化服務轉變政府職能工作方案的通知》（魯政辦字〔2016〕73號），臨沂市正在起草制定2016年推進簡政放權放管結合優化服務轉變政府職能工作方案，近期將印發實施。其中，參照省里做法，由市工商局、商務局、質監局、食葯監局等部門負責具體推進本系統「雙隨機、一公開」監管工作，年底前完成。

二、典型做法

（一）工商系統典型做法。

一是抽查採取不定向抽查和定向抽查相結合的方式。根據企業統一社會信用代碼（註冊號）等隨機搖號，抽取轄區內不少於3%的企業，確定檢查名單。「雙隨機」抽查前，該局匯總市局和各縣級局抽查人員名錄，報省工商局進行隨機匹配，由市、縣工商部門按隨機匹配關係開展抽查。

二是抽查完成後通過「全國企業信用信息公示系統（山東）」進行公示。同時加快企業信用信息共享交換平台建設，實現工商部門、審批部門、行業主管部門及其他部門間信息實時傳遞和無障礙交換。

三是構建「一處違法，處處受限」的信用監管格局。對列入經營異常名錄、嚴重違法失信企業名單的市場主體，依法在政府採購、工程招投標、國有土地出讓、授予榮譽稱號等方面依法予以限制或禁入。

（二）質監系統典型做法。

一是建立質量監管專家庫和監管執法人員名錄庫。以全市質監系統的技術機構專家、大中型企業質量管理人、科研院校的領軍人物作為隨機抽查的專家，結合「政府購買服務」開展隨機抽查工作，目前已建立50餘人的專家庫；依託行政執法人員管理平台，對具有執法資格的執法人員進行重新梳理，建立執法人員資料庫。目前，稽查局27名具備行政執法資格人員，全部納入執法人員資料庫。

二是加快配套機制建設。健全培訓機制。加強對兩庫人員企業的培訓，特別是執法檢查人員的培訓，提高監管執法人員的法律知識水平及綜合業務能力，確保監管執法有序進行。健全AB角機制。隨機抽取執法檢查人員時，結合實際情況對執法檢查人員區分A角、B角，A角在相應專業或相近專業中隨機抽取產生，B角在設定的範圍內不設條件隨機抽取產生，合理配備執法人員，提升執法效能。健全獎懲機制，執法檢查人員在「雙隨機」抽查履職過程中表現突出的，在「行為記錄」信息中予以記錄，並作為評先評優、年度考核、職務晉陞的重要參考；對在工作中存在玩忽職守、徇私舞弊等失職瀆職行為的執法檢查人員，依法依規嚴肅處理。

三是與社會信用體系銜接，擴大「雙隨機」工作效果。建立質量誠信體系。推進隨機抽查與社會信用體系銜接加強抽查結果運用，建立「一抽查一通報」制度，及時將隨機抽查結果納入企業誠信記錄，讓企業失信行為有跡可查，併產生累積效應。建立企業「黑名單」制度。對累積信用級別低的企業，實行黑名單制度，重點推進建材、農資以及中小企業質量誠信體系建設，建立質量失信「黑名單」，震懾企業質量失信行為。加大曝光力度。對於企業失信行為，及時通報有關兄弟單位，推進監管執法的信息化管理，形成失信聯合懲戒機制。對於「黑名單」企業，及時向社會公布，加大質量失信懲戒力度，切實提高企業違法成本，提升「雙隨機」監管效能。

（三）臨沂市蘭陵縣典型做法。

一是「一套軟體，自動匹配」。為保證雙隨機抽查的公平公正，該縣委託軟體開發公司開發了「蘭陵縣市場主體雙隨機抽查信息軟體」，有效實現市場主體和執法人員的隨機配對組合，強化了雙隨機工作配套。該隨機抽查系統從市場主體名單庫和執行檢查任務的執法人員名單庫中確定名單，實現被檢查的市場主體和執法人員進行一一配比，最終生成抽查任務的具體執行名單，相比人工選號，完全依託搖號系統確定執法人員與被檢查市場主體名單，兩方面保證公正透明。對市場主體來說，每個市場主體的頭上都懸著一把「達摩克利斯之劍」，面對尚不確定的執法人員，倒逼其增強守法自覺性，規範自身經營行為；對執法人員來說，意味著執法人員只能陽光行政，不能再「看誰不順眼就去檢查誰」，即用制度限制了監管執法的自由裁量權。

二是「一戶一表，一表共用」。精心設計了一份市場主體抽查監管實地核查記錄表，對被抽中的市場主體實施現場檢查時使用，實現一戶一表。「一戶一表」是獨立生成的個性化表格，登載市場主體基本情況、監督檢查項目及子項、監督檢查人員、檢查結果填寫與簽字確認等項目，執法人員嚴格依照「一戶一表」中載明的檢查項目進行檢查，將檢查結果填寫在表上，並簽字確認。

三、存在的問題

一是食葯監系統反映缺乏制度依據。一方面，由於各種原因，省食葯監局還沒有制定全省的食品藥品監管「雙隨機、一公開」機制，相應制度尚未建立，所以地方食葯監局的「雙隨機、一公開」制度也未能予以實際部署、落實。另一方面，國家食品藥品監管總局制定的《藥品醫療器械飛行檢查辦法》中明確規定，對日常監督檢查發現風險隱患較多、收到投訴或舉報、檢驗或不良反應監測有質量問題的企業，要進行飛行檢查，而不能採取隨機選擇方式。如果全部採取隨機抽查企業，與食葯監局承擔的日常監管職責相違背，因為食葯監局職權中，最重要的一項即為日常監管，日常監管要求全覆蓋檢查，而不是隨機抽查。因此，隨機抽查方式只適用於跟蹤檢查，對某類企業、某類產品進行檢查，來綜合評定該類企業或產品的安全性。公開抽查信息方面沒有統一規定。目前全國僅有國家食品藥品監管總局和安徽省食品藥品監督管理局公開跟蹤檢查、飛行檢查藥品生產企業信息，其他省市均沒有公開。山東省食品藥品監督管理局近期僅僅在系統內部公開了全省跟蹤檢查藥品生產企業發現的問題，其中不包含企業的信息。關於公開抽查信息，建議市政府統一對相關部門做出規定。

二是基層地區反映多頭抽查會增加企業負擔。現階段，為激發市場活力，政府部門積極轉變政府職能，各職能部門承擔著不同的市場監管職責，完整統一的市場監管體系尚未形成，存在「信息孤島」、協調不暢、合力不強等問題。全面推行「雙隨機」抽查制度後，很可能出現各自為陣、分散抽查、多次檢查的情況，以農村規模較小的百貨個體工商戶為例，既要接受工商局、食葯監局、城市管理局的隨機抽查，還要根據所售商品接受相關審批單位的抽查，不僅增加了重複抽查頻次，也加重了企業負擔，影響正常經營活動。

三是隨機抽查可能會造成執法資源的浪費。根據工業企業產品質量分類監管試行辦法，根據企業履行產品質量主體責任的保障能力和實現程度，將企業分為AA、A、B、C等四個類別，在實際監管中，對AA類企業實施信用監管方式，對A類企業實施責任監管方式，對B類企業實施常態監管方式，對C類企業實施加嚴監管方式。實施雙隨機，有可能造成AA、A類企業檢查次數多B、C類企業檢查次數，造成執法資源浪費。如臨沂市蘭山區目前有A類企業20餘家，B類企業150餘家，C類企業20餘家，質監局實施雙隨機檢查，一輪隨機抽查企業20家，其中A類企業佔12家，二輪隨機抽查企業20家，A類企業佔10家，導致了對於A企業的檢查次數明顯多於實施常態監管和嚴加監管的B、C類企業。

四、基層建議「雙隨機」抽查需避免四個傾向

一是避免簡單化傾向。當前，隨著大量行政審批事項許可權的取消或下放，以及工商登記前置審批事項改為後置審批事項，在一些領域出現監管盲區，例如互聯網上網服務營業場所審批改為工商登記後置審批後，工商部門核發了網吧營業執照，文化行政執法部門沒有及時跟進監管，出現「有照無證」經營、接納未成年人上網等現象。面對這種形勢，迫切需要加強事中事後監管，避免放管不同步帶來的區域性、系統性風險。推行雙隨機、一公開」監管，需要對現行的許多監管制度進行重構，目前「誰審批、誰監管，誰主管、誰監管」原則落實不夠到位，更增加了推廣「雙隨機、一公開」監管的難度。

二是避免片面化傾向。基層在推進「雙隨機」抽查中，往往選擇工商、食葯監等行政執法比較規範、相關監管制度相對成熟的部門進行試點。去年以來，臨沂市工商部門在2013、2014年度企業年報公示信息抽查中，探索實行了「雙隨機」抽查方式，由省工商局隨機搖號確定3%的檢查對象，並在縣級工商機關執法人員範圍內隨機確定於被檢查企業的隨機匹配關係開展檢查。但是，社會各界對規範執法反映強烈的其他執法部門，基本沒有實行「雙隨機」抽查，基層政府也沒有提出明確的時間表、路線圖，造成這項改革片面推進，進展很不平衡。例如，對生產領域、流通領域產品質量的監督抽查，對餐飲、食品生產行業的隨機抽查比例很低，而這些領域恰恰是權力尋租空間較大，亟需規範的領域。

三是避免形式化傾向。「雙隨機、一公開」監管的基礎是縣級以上政府及行政執法部門建立「一單、一庫、一細則」，需要對監管事項進行梳理，對執法人員進行培訓，建立隨機抽查制度，建立行政執法信息公示平台。《企業信息公示暫行條例》規定工商部門對企業的行政處罰信息要通過企業信用信息公示系統向社會公示，其他政府部門的行政處罰信息可以通過企業信用信息公示系統公示，也可以通過其他系統公示。目前，在山東省，企業信用信息公示系統上沒有一個其他政府部門公示對企業的行政處罰信息，大多數行政機關的行政處罰信息沒有公示系統，無法支撐「雙隨機、一公開」監管。實行「雙隨機」抽查，還要妥善處理抽查責任與屬地監管責任的銜接。以沂水縣工商局企業公示信息「雙隨機」抽查為例，在全縣範圍內隨機選派檢查人員，其中有的工商所檢查人員與隨機匹配的檢查企業相距80餘公里，檢查人員對被檢查企業基本情況缺乏應有了解，增加了交通成本和工商部門對抽查工作的管理難度，被檢查企業配合度不高。抽查結束後，對企業的日常監管、重點檢查、專項整治仍按照現行模式開展，與抽查難以實現統籌，容易產生監管盲區。

四是避免突進式傾向。近期，中央明確要求無論是發展政策、改革政策還是社會政策，都要把控好「度」，既不過頭，也防不及。及時方向正確、政策對路，一旦用力過猛，不但達不到預期目的，還會釀成風險。在全面推開「雙隨機、一公開」監管的過程中，要統籌兼顧、積極穩妥，避免為了完成確定的目標採取運動式推進。