「最大膽」的機構改革：廣東順德試水黨政合署

?順德改革初始，一個被反覆提及的問題是：這麼改，是否黨政不分？區委書記劉海根本沒理會「黨政分開」或「黨政合一」的討論，「我們是基層，核心是要解決問題。」

區紀委、審計局和信訪局組成了新的區紀委。區委宣傳部同時也是文體旅遊局，區政法委和司法局合署辦公，區委辦和區政府辦合署辦公，它們都是兩塊牌子，一套人馬。而區統戰部、農村工作部、工會、共青團區委、婦聯、工商聯、殘聯組成了新的黨委「社會工作部」。

副區長們知曉自己成為改革對象，這僅僅比媒體早了6個小時。

順德改革初始，一個被反覆提及的問題是：這麼改，是否黨政不分？區委書記劉海根本沒理會「黨政分開」或「黨政合一」的討論，「我們是基層，核心是要解決問題。」

以改革著稱的廣東佛山市順德區正在進行著被認為是中國當下「最大膽」的「黨政大部制」改革，其大膽程度，甚至被稱為「石破天驚」。

數量的減少只是表徵之一，比如將順德的黨政機構從41個減為16個，直接減去了近三分之二。

更大的變化來自於一些部門的消失，在方案宣布的那天，就有人發現：統戰部不見了。這在中國縣級黨委實屬罕見。而區委統戰部、農村工作部、區工會、共青團區委、婦聯、工商聯、殘聯一同組成了新的黨委「社會工作部」。

消失的不僅僅是統戰部。

一系列變化讓熟悉中國政情的人看起來都頗有「石破天驚」之感：區紀委、審計局和信訪局組成了新的區紀委；文體廣電新聞出版局和區委宣傳部組成了新的區委宣傳部：司法局和區政法委組成了新的區政法委。他們都是一套人馬，兩塊牌子。

改革不僅僅如此。

一些原本由廣東省、佛山市垂直管理的諸如工商、地稅、質監、葯監、國土等九個部門，一併納入機構整合範圍。比如新成立的市場安全監督局直接合併了質監局和工商局。而財政局和地稅局則組成了新的財稅局。

改革還不僅僅如此。

新成立的「部局」一把手大都由區委副書記、區委常委和副區長兼任，而原「部局」的正職全部成了副職，原來部門的副職成了新設的「局務委員」。

更令人吃驚的是，整個改革，從宣布改革到人事變動結束，只用了三天。一時間，官場震動，輿論震動。

但「操盤者」說起來卻風清雲淡，「外界都說是『石破天驚』，其實出奇地平靜。」接受南方周末採訪的順德區委書記劉海端坐在辦公室里，輕磕著手中的煙頭。

早在1992年，順德便是「綜合配套改革實驗市」，進行了以轉變政府職能為核心的改革，「順德模式」也因此著名。

那麼，十多年後這次「平靜」改革的背後，到底是什麼？如此急驟的改革，邏輯何在？新體制又將如何繼續？

南方周末記者在十餘天內，採訪此次改革參與和涉及的一系列上下官員，還原和探究這一「石破天驚」的黨政聯動試驗。

一場預謀好的「突襲」

考慮到可能帶來的震動，我們把人事方案籌劃草擬了；為了協調上級主管部門，甚至連電話號碼都考慮進去，叫上級放心

如劉海所述，改革「出奇地平靜」。這是一場「突襲」——9月14日，廣東省編辦批複方案；9月15日上午，順德召開黨政聯席擴大會議，副區長們知曉自己成為改革對象，這僅僅比媒體早了6個小時；9月16日，舊官已免，新官上任。

所有科級官員都參加了9月16日上午的動員大會。接受南方周末採訪的方案設計者之一、區委副秘書長馬洪勝說，最初會場「寂靜得掉一根針都能聽得見，大家都屏住呼吸，不知對自己作何安排」。而當劉海宣布四五天內完成改革時，「下面一陣躁動」，另一位官員說，「有笑聲，大家覺得有點不可思議」。

機關里其實都關注著改革的動態。7月31日，深圳率先公布大部門改革方案。「我們個個抱著報紙研讀，以為會走深圳路線。」現任衛生與人口計劃生育局常務副局長劉明說。有觀察人士注意到，深圳在公布方案5天後才任命新部門首長，使得改革出現了一些阻力。

相比之下，順德的動作，「迅雷不及掩耳」。接受南方周末記者採訪的廣東省編辦行政機構編製處副處長劉光大承認其中的「預謀」——8月11日至18日，他與順德本地的馬洪勝等改革小組核心成員，悄悄入駐順德區委招待所「華桂園」，他們的主要任務，是修改機構改革方案，他們同時完成了職能機構和人員編製整合方案，以及與上級部門運作機制方案。除此之外，「考慮到可能帶來的震動，我們把人事方案也籌劃草擬了。」

區委常委們知道方案概況，是在送報省編委之前召開的一次常委會。此前，方案僅在極小範圍內知曉——「改革小組」成員，主要是區辦以及區編辦的一些官員（大約六七個），以及區委書記劉海和兩個副書記。

區委常委、紀委書記潘東生回憶說，大約在9月8日，他們第一次見到方案，並進行了簡單的討論。而副區長完全不知曉，有副區長表示，他也只是聽到機構撤併的「比較准」的傳聞，但完全沒想到自己要去當局長。

在方案公布之後，劉海向一些區領導表示自己的歉意；此外，作為佛山市委常委，他在市裡的會議上尋求各部門的理解。

遭到「突襲」的，還有省級的主管廳局和官員們。在省編辦批複的當日（9月14日）下午，廣東省副省長肖志恆召集了部分省直部門開會，協調這些部門與順德改革的對接問題。

當天晚上，當區長梁維東正向27個原職能局首長介紹方案同時，區委書記劉海則召集來自北京、廣州以及本地的一些專家展開研討。多位參與討論的專家對南方周末記者證實，他們討論長達4個多小時，大家最擔心的是上下協調問題。

這並非杞人憂天。儘管1992年順德改革後反彈不多，但亦曾因上下協調問題，增設機構。佛山市委黨校副校長何勁和回憶說，當年順德曾將人事局併入組織部，以人才交流中心調動人才，但後來「沒有人事局的章，人家不承認」，於是後來又加掛了人事局的牌子。

區編辦一位官員透露，2003年佛山市區劃調整，由於所轄5個區統一的機構設置方案，原本不分內外貿的順德不得不加掛對外經貿局牌子；2004年，廣東省設民族宗教事務局，順德從統戰部分出外事僑務局，民族宗教事務局則與統戰部合署辦公，掛兩個牌子。

而現在順德官員看來，上下協調不成問題。

劉海說，順德改革是「廣東改革一盤棋里的一個子」。就大部門改革，6月1日和8月5日，他兩度向省委書記汪洋作彙報。

省編辦行政機構編製處副處長劉光大說，此次改革不同於1992年改革，是省市區三級聯動、省區「直接對接一起做」，省直各部門和佛山市均對順德改革表示支持。在廣東省，對接順德改革的正是分管行政管理體制和機構的省委常委、副省長肖志恆。「所有可能出現的問題我們都考慮到了，甚至連各個新部門的電話號碼都考慮進去，讓上級部門安心，能找到它所指導或管理的職能。」劉光大稱，他們是在「主動工作」。順德的局長們近兩個月則頻繁前往廣州，與省廳的官員們溝通解釋。

「黨政合一」與「黨政不分」

劉海根本沒理會「黨政分開」或「黨政合一」的討論，「我們是基層，核心是要解決問題。」

哪怕再迅雷不及掩耳，也無法阻止議論。順德改革初始，一個被反覆提及的問題是：這麼改，是否黨政不分？

16個黨政部門中，黨委部門6個，政府部門10個。黨委的5個工作部門，同時加掛政府牌子，列入政府工作部門序列，但不計入區政府工作部門個數。

這些黨的部門被賦予了新的職責。新的社會工作部部長周志坤笑稱自己管理著一個「小政府」，這些原屬不同部門的職能的共同點是，都是「做人的工作，為不同人提供服務」，「從幼到老，從男到女，從健康的到健全人，從天（宗教）到地，從黨內到黨外，從國內到國外（僑務），我都要管。」

宣傳部長梁惠英，則被安排在前不久的每年一度美食節私房菜總決賽上表演做菜，「這是我破天荒地在公眾場合做菜」。現在，區委宣傳部的另一個牌子是文體旅遊局，以往由經貿局承辦的美食節明年改由宣傳部承辦。

「我們是基層，核心是要解決問題。」劉海坦誠，自己根本沒理會理論家們的「黨政分開」或「黨政合一」的討論。他曾任佛山市委宣傳部部長多年，推崇「虛工實做」。「在基層做事，需要平台，需要抓手。」

改革方案主要負責人之一的區委副秘書長馬洪勝說，設計之初他們就有共識：區縣作為國家和省市決策的執行層，是基層，而基層應考慮如何使得執行力更強。

事實上，順德「黨政合一」已實施多年。紀檢監察合署辦公，最早就源於1992年順德的改革，最後推廣到了全國。南方周末了解到，順德區委常委和副區長一向交叉分工，但不重疊，區委常委有時候也會以分管工作的身份參加區長辦公會（政務會議）。

此次，紀檢再次合併了審計與信訪部門。

紀委書記潘東生說，審計不僅為紀委提供線索，更增強紀檢機關調查的技術能力。「它的人手緊，以前我想抽調哪個人來幫忙，要跟副區長打招呼，現在我可以根據需要來調配。」

信訪併入紀委，則在他的意料之外——放在區委辦實際的協調能力要強。他理解，信訪併入紀檢，是為了增強其監督力度。一位官員透露，他們還曾設想將信訪納入政法委，「但老百姓一般怕政法委，納入紀檢，體制內外的投訴，都放到一起，形成大投訴格局。」

南方周末了解的情況是，方案設計之初，以高效和廉潔著稱的香港模式較受推崇。區編辦官員透露，他們曾打算在局之下，職能相近的科室設「署」（二級局），比如，財政局下，設財政署和稅務署，一方面解決官員安置問題，同時解決上下對口問題，但擔心又增加層次，以及在現有國家機構設置中（審計署除外）找不到相關依據。

改革小組還曾有過大膽的設想，將交通警察也併入「大城管」中，但目前條件並不成熟。劉光大說，改革不能太冒進，「前進一步是進步，前進兩步則有可能脫離實際。」

事實上，與此前進行的各級大部門改革相比，順德的改革顯然已經走得更遠。比如，去年3月國務院層面的大部委改革中，人力資源和社會保障部內設國家公務員局，而順德的人力資源和社會保障局主管社會就業，「類似國外的勞工局」，公務員管理則與幹部管理一起統歸組織部。國務院明確了衛生部牽頭協調食品安全，而在順德，除了種植與養殖之外，涉及食品安全的各個環節審批與監管，打包併入市場安全監管局。

「讓董事長兼總經理」

各個局其實只有幹活兒的份了；以前的副區長話語權很大，但出了事一般都是局長負責。現在，「你決定，你負責。」

有一件事讓新任衛生和人口計劃生育局常務副局長劉明頗感順當——最近購買甲流疫苗經費，經局辦公會議、局長直接請示區長後，3天內即獲批。按照以往的程序，首先要由疾控中心打報告到衛生局，衛生局上報區府辦，區府辦給分管副秘書長，副秘書長給分管副區長，副區長報至區長處，區長批示財政局辦理後，方原路傳達回衛生局，這樣的往返至少得一兩個星期時間。

關鍵的改變在於，現在的局長周愛群，同時也是副區長。周今年5月升任副區長，僅4個月的時間，老同事們發現：「局長又回來了。」

16個新部門首長中，包括5個區委常委和6個副區長，餘下由當地自創的「政務委員」擔任，他們被賦予相當於副區長的級別和許可權。

改革方案主要起草人之一的順德區副秘書長馬洪勝說，將區領導「下放」，是實現扁平化管理的關鍵之舉，此舉可有效提高政府執行力。

而在每日的「早餐會」上，部門首長們已經和區委書記和區長坐在一起。環境運輸和城市管理局局長王干林（副區長）說，他每日都能見到書記劉海，「當然吃東西為主，但有一次我就跟他說我要做一件事，他說你可先試試，就這麼簡單。」

雖然各部門首長由區領導兼任，但實際上，各部門增加的權力主要在於執行層面，而決策權則提高到區黨委和政府的高度。

「各個局其實只有幹活兒的份了。」常駐當地的一位記者說。

區委書記劉海則早就盤算著如何推行問責制，他最近指示辦公室廢除去年訂好的問責辦法，起草新的辦法。

比如複雜的食品安全問題。「什麼豬肉灌水，羊肉灌水、牛肉又灌水，六七個部門都管，上到區層面還有幾個領導都來分管，分不清誰的責任。現在我把六七個大蓋帽都給你，你搞不好，執行不力，出現錯誤，那我問責你。」劉海說。

機構重組的主要依據是「同類項合併」，比如以原工商、質檢、安監三部門為主體的市場安全監管局，將文化執法、旅遊市場監管、食品安全、安全生產等職能全部囊括，形成「大監管」格局。經濟促進局則將農業局、經濟貿易局和科學技術局合併，「一二三產業全包括」，形成「大經濟」部門。

環境運輸和城市管理局局長王干林（副區長）現在每天到最頂層的副區長辦公室批完文件，就得馬上下樓到自己的局長辦公室，門邊原本的沙發被換成了一張大會議桌。

現在，在這個局長辦公室，原本涉及多部門的職能，幾乎全在他掌管之下，可以拍板決定。「以前我要治理汽車尾氣，就要以辦公室的名義去找交警、公安、城市建設、交通、環保等一大堆部門開會，有些要需要成立臨時機構。」王干林說，環境運輸和城市管理局所並部門，原有四十多個臨時機構。

拍板權的另一面，是他負有更直接的責任。王干林說，以前作為分管領導，是「不太管實事、連法定代表人都不是的董事長」，現在則是「董事長還要兼總經理，就是分管領導加法定代表人，都是你干。」「以前的副區長話語權很大，但出了事一般都是局長負責。現在，『你決定，你負責』。」區編辦副主任楊少毅說。「以前的分工不是按照職能相近，而是『肥瘦』搭配，比如，有些部門的職能有四五個人分管，這都不新鮮，因為它是一塊肥肉。」

劉海說，原先一個領導就經常分管十多項職能，而它們往往是「風馬牛不相及」，現在他要求這些官員要「專業化」。

與「決策權上移」、「執行權下移」相輔的是「監督權外移」。借鑒中紀委垂管思路，區紀委首次向各部門派駐了紀檢組長，紀委書記潘東生說，現在的派駐紀檢人員由紀委直管，且不從事所在局內的其他任何行政事務，保持獨立。

人事初定，磨合尤難

不爭論，允許試，錯了及時糾正。

改革之後的第一個星期一（9月21日），劉海去了新成立的市場安全監管局，來自原8個執法部門的13個局領導已經開始辦公。見到副局長溫雄，劉海握住他的手，「實在對不起溫局」，沒一會兒，他拍著溫雄的肩膀再次說，「對不起溫局了」。

溫雄此次由順德區質監局局長轉任市場安全監管局副局長，享受原副處級待遇。作為原省直管部門，溫自2005年起擔任局長，職務級別相當於順德區副區長。

區編辦副主任楊少毅認為，此次改革得以順利推進的關鍵因素在於「人員不降級」，沒有破壞整體利益格局。

劉海說，省里對區級幹部編製的支持和改革方案內對局級人事制度創新，「解決了大問題」。比如新設立的區政務委員。另一成功關鍵在於「編製不突破」。此前，深圳曾因部分部門副職超過10個也遭遇輿論質疑。而順德用設立「局務委員」解決了這一問題，增加了安排官員的迴旋空間。

但是局務委員是常設還是過渡性產物，依然是一個未定的難題。

佛山市委黨校副校長何勁和曾跟一位局務委員開玩笑說：「局務委員是『候補委』還是『顧委』，樂觀的看，你們比較年輕，應該是『候補委』。」劉海也表示，局務委員將長期保留。

這些未來官員們的仕途問題只是諸多待定的問題之一，而新部門的是否能夠成功磨合併達到預期，則是順德改革的關鍵所在。

劉海認為，應該跳出精兵簡政思維，重視機構改革的「化學反應」而不是「物理反應」。「我不在乎機構的多和少，而是重視它的執行力。」劉海說。

環境運輸和城市管理局局長王干林說，自己的部門是「最啰嗦的部門」——投訴最多，比如城管執法和交通問題。他所在的這個新部門，除了原城管和環保部門是完整的，「交通一拆二，建設一拆二，水利也是一拆三給我的。」

按照職能「同類項合併」原則，國土城建和水利局主要負責「建設」，環境運輸和城市管理局負責建設之後的「管理」。不過，一些職能並不能完全實行「建管分離」。

「我跟楊小晶（副區長兼國土城建和水利局局長）說，工作量大的事，我們就分開，你管建設，我負責管理，工程量很小的，乾脆你管或者我管。」

市場安全監管局局長趙萬雄說：「開會的時候，我要求他們記住：沒有工商局，沒有質監局，沒有安監局，就是市場安全監管局。」

該局提出，要變「專業執法」為「綜合執法」。原屬5個部門的執法隊伍，被混編在一起，模仿公安管理模式，置於全區的40個「網格」中，在每個網格中的執法人員，被要求監管轄區內的一切安全監管事務。

但這不是一件容易的事情。僅該局業務範圍內的專業法律法規，就有六七百部。以食品安全監管為例，新成立的食品安全監管科，7個工作人員分別來自原質監局、衛生監督所和工商局。他們還從各醫院各借2名防保科人員到各分局，指導餐飲服務監管工作。

基層壓力陡增。趙萬雄說，現在他正推動「精機關，強基層」，實現監管重心下移。指令來自區委書記劉海，他收到一封網民來信，反映市場安全監管局基層承擔各種職能，但人力缺乏。

這封信同時也到了紀委書記潘東生手中，原屬區辦的信訪局已併入紀檢系統。潘東生欣慰的是，這兩個月來的信訪量與去年同期持平，而針對大部門改革的信訪案件極少。

原農業局下屬的兩個事業單位（主要分別管農藥病蟲害和農產品質量監管），則在經濟促進局和市場安全監管局之間搖擺。「凡是還在討論的問題，要麼是都不想做，要麼是都想做。」一位當地官員說。

南方周末記者了解到，尚有6個部門「三定」方案未獲批。除了公安局之外，發展規劃和統計局、經濟促進局、國土城建和水利局、市場安全監管局、環境運輸和城市管理局，是主要的經濟和社會管理部門，相關職能交叉較多。

不過劉海表示，方案都已上報，很快會批准，「即使『三定』了，視運行情況，以後還可修改。汪洋書記說了，改革允許失敗。」

事實上，省里對順德的期待不言自明，去年10月中旬，劉海接省委通知：省委書記汪洋準備前來視察。「按照慣例，我準備了順德近期的工作情況準備彙報，但15日晚上，他們讓我準備順德1992年和1999年兩次改革的情況。」

隔月，廣東省召開經濟特區會議，順德受邀參加，會議明確了深圳和順德承擔行政體制改革任務，分別為市、縣探路。（歡迎關注微信公眾號「曉偉看世界」）

在去年的特區會議上，汪洋四次提及順德，並要求繼續秉承「允許改革失敗，不允許不改革」的理念，「不爭論，允許試，錯了及時糾正，努力降低改革成本，確保改革成功。」