「專屬監管」首改終落地，對比中外政策性銀行監管

現在的中國是「一帶一路」的中國，是「重走絲綢路」的中國，是「走出去」的銀行，各項改革紛紛開展，政策性銀行也入其中。日前,中國銀監會發布的《國家開發銀行監督管理辦法》、《中國進出口銀行監督管理辦法》和《中國農業發展銀行監督管理辦法》，這是三大政策性銀行成立23年來首次迎來專門監管辦法,三個辦法將從法規層面進行全面的梳理和總結，彌補我國開發銀行、政策性銀行監管制度的短板，迎來了有法可依的監管發展新階段。讓我們回首23年前三大政策性銀行的發展歷程！

三大政策性銀行的發展歷程

三家銀行是在深化金融體制改革的背景下成立的，1993年12月25日，國務院發布《國務院關於金融體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)及其他文件，提出深化金融改革，將工農中建四大行建設成國有大型商業銀行，為此，從四大行中剝離出政策性業務，組建了專門承擔政策性業務的專業銀行，即政策性銀行。該文件成為政策性銀行籌建的主要法律文件，從此，工農中建四大行由專業銀行轉型為國有商業銀行，不再承擔政策性金融業務。

（一） 國家開發銀行

1994年3月17日，經過國務院的批准，在我國原有的六大國家專業投資公司的基礎，國家開發銀行正式組織並在北京成立，註冊資本500億元人民幣，主要承擔國內開發型政策性金融業務。截止到2011年底，國家開發銀行註冊資金是3067億元，在全國有38家分行。在國家開發銀行成立之初，接受中國人民銀行的監管，2004年2月1日，《中國銀行業監督管理辦法》、《商業銀行法》修正法案生效，國家開發銀行信貸業務開始接受銀監會的監管，國家開發銀行一直以來致力於推動我國的基礎設施、產業的發展。國家開發銀行是由國家政策出資，貫徹國家的宏觀政策，從事直接融資和間接融資兩種融資方式，直接融資是以股權投資和債券發行，間接融資是以項目貸款的方式，是我國重要的政策性銀行。國家開發銀行只做對公業務，沒有個人的業務，國家開發銀行的任務和使命是為政府效命。2007年時任國務院總理溫家寶提出按照「一行一策」的原則，推進政策性銀行的改革，2008年開始商業化改革開發正式開始。2009年2月，成功運作250億美元中俄石油合作項目，開創中俄油氣合作新局面。2014年9月，推動設立總規模達1200億元的國家集成電路產業基金。國家開發銀行始終把服務國家戰略擺在至關重要的位置，在國內促進經濟增長和社會進步，維護出資人權益，實現國有資產保值增值的政策性銀行。

（二） 中國進出口銀行

1994年7月1日，為了促進中國進出口政策性金融活動的開展和進行，中國進出口銀行在北京成立，中國政府全資擁有中國的進出口銀行。從全世界的各國的發展來看，進出口銀行都是以國家的信用為基礎，運用多種融資方式，促進進出口貿易，全世界首先設立進出口政策性金融機構是1919年英國的出口信貸擔保局。中國進出口銀行註冊資本33億元人民幣，主要承擔大型機電設備進出口融資業務。截止到2013年底，中國進出口銀行資產總額已經達到2.0033萬億元，貸款餘額為1.48萬億元人民幣。下圖為中國進出口銀行表內資產發展示意圖

中國進出口銀行在堅實地發揮著自己的模範作用，達到了經濟效益和社會效益的統一。

（三） 中國農業發展銀行

1994年11月8日，中國農業發展銀行銀行在北京成立，註冊資本200億元人民幣，是我國唯一一個為農業發展提供資金、政策扶持的政策性銀行，主要承擔農業政策性扶植業務。中國農業發展銀行建立初期，是由中國農業銀行全權代理其省級以下的業務，隨後，國務院頒發《中國農業發展銀行增設分支機構實施方案》，提出設立總行和省級分支營業部，地市縣支行。1998年3月，國務院決定將中國農業發展銀行承辦關於農村扶貧、綜合開發等貸款業務轉給農業銀行，實現糧棉油收購資金封閉式運營管理。目前，中國農業發展銀行形成以支持國家糧棉購銷業務為主體，以支持農業產業化經營和農業農村基礎設施建設的業務發展格局。

中國農業發展銀行在支持農業經濟發展起到骨幹和支柱的作用。

政策性銀行不同於政府的中央銀行，也不同於其他商業銀行，它的重要作用在於彌補商業銀行在資金配置上的缺陷，從而健全與優化一國金融體系的整體功能。毋庸置疑，三大政策性銀行自成立以來對我國經濟的發展發揮了重要的作用，作為我國金融體系中的重要組成部分，它肩負著促進國民經濟協調、健康、平穩運行的特殊使命。隨著三家銀行業務持續發展、經營區域不斷擴大，現在三家政策性銀行尤其是開發銀行、進出口銀行不僅在國內有業務，在海外也有業務，經營區域不斷擴大，業務複雜程度也在日益提高，風險管控任務日益艱巨。正因如此，中國銀監會出台「專屬監管」。

三大政策性銀行首改亮點

（一）首次迎專門監管制度

開發性、政策性銀行與商業銀行的差別顯著，完全套用後者的監管辦法並不可行，國際上也一直在探索可行的、切合當下政策性銀行發展的方法。另外，由於幾家機構的業務範圍、治理結構、管理模式、風險控制機制、風險補償等相關內容已經滯後於發展的需要，導致銀行機構在一定程度上存在管理漏洞。對政策性銀行的監管一直是參照商業銀行監管制度和相關規範性文件，監管缺乏針對性，非常有必要制定專門的監管規定。

2013年，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出推進政策性銀行改革問題。2014年銀監會對三家政策性銀行的改革開始啟動，2015年國務院通過改革方案，明確提出三家銀行的審慎監管規則。之後，銀監會從2015年起草準備，2016年底全面完成對草案的修改，2017銀監會將三個《辦法》的制定列為立法工作計劃和彌補銀行業監管制度短板工作項目。在經過前期徵求意見後監管辦法終於正式發布，長期以來政策性銀行業監管制度短板至此終得完結。

（二）堅守開發性、政策性金融定位

三家政策性銀行在其發展的進程中，一度面臨「商業性」與「政策性」的定位之爭論。有不少觀點認為，開發性、政策性金融應當強調彌補部分領域的市場失靈，但目前3家銀行大力發展的自營業務與商業銀行有所重合，是否應當在比例上有所約束。另外，自營業務是否違背了3家銀行「政策性」的定位。

不可否認的是，在支持國家經濟建設方面，三家政策性銀行無疑發揮了積極作用。數據顯示，截至今年9月末，三家銀行資產總額25.12萬億，各項貸款17.41萬億，支持「一帶一路」建設貸款1.42萬億，支持京津冀協同發展貸款1.24萬億，支持長江經濟帶發展戰略貸款6.13萬億，支持企業「走出去」貸款2.36萬億，棚改貸款3.13萬億，易地扶貧搬遷貸款3015.13億，涉農貸款6.13萬億。

福建銀監局黨委書記、局長周民源在當日會上指出「開發銀行重點發揮中長期的投融資作用，加大對經濟社會重點領域和薄弱環節的支持力度。進出口銀行重點支持外貿發展、對外開放、國際合作、走出去等，農發行主要服務國家糧食安全，促進農業農村現代化，改善農村基礎設施建設等領域。」明確了三家銀行堅守開發性、政策性金融定位。

（三）首次提出資本約束機制

值得關注的是，此次改革還提出建立資本約束機制，要求3家銀行建立以資本充足率為核心的資本約束機制。

事實上，3家開發性、政策性銀行的資金來源高度依賴於發行債務，缺乏穩定和低成本的資金來源，無益於提高抵抗風險能力，制約了其可持續發展。市場人士評價稱，資本約束機制的建立可以說是此次改革的核心問題。

具體來看，上述辦法就資本監管內容重點強調了4個方面的監管要求。第一，建立資本約束機制。3家銀行要結合自身的風險管理狀況、業務特點、外部資本監管要求，建立資本管理的制度、流程、政策，以確保3家銀行通過自身的資本能抵禦和防範各種風險。第二，制定資本規劃。3家銀行要制定中長期的資本規劃，合理確定業務發展規模和速度，確保資本水平持續滿足監管要求。第三，建立資本評估機制。辦法明確要求，3家銀行每年要至少進行一次內部資本評估。第四，建立資本補充機制。辦法明確要求，3家銀行建立持續的資本補充機制，要求銀行建立內源性、外源性兩種方式相結合的動態、可持續的資本補充機制。

（四）建立垂直獨立的風險管理架構

政策性銀行風險問題的考量也在辦法中進一步明確。辦法要求三家銀行構建全面風險管理體系，明確要求三家銀行要把風險管理的工作覆蓋所有的業務和管理活動，並結合自身的業務特點、業務規模、複雜程度，建立起相匹配的風險管理體系。其後，要求三家銀行建立垂直獨立的風險管理架構。要求三家銀行從總行到分支機構，建立起一套垂直獨立的風險管理架構，強調風險管理工作的專業性和獨立性，確保董事會、高管層、業務部門、風險管理部門、內審部門在風險管理中分工明確、各負其責、垂直管理、獨立履職。

國外政策性銀行的經驗和啟示

很多國家都存在政策性銀行，無論是發展中國家還是發達國家，例如，韓國的韓國開發銀行、韓國進出口銀行、產業發展銀行等；日本的日本輸出入銀行、日本開發銀行；法國的法國農業信貸銀行、法國對外貿易銀行；美國的進出口銀行、聯邦住房信貸銀行；德國的復興信貸銀行等等。

（一）德國的復興信貸銀行

德國復興信貸銀行是世界領先的政策性銀行，堅持以政策性業務為主，避免同商業銀行搶佔市場，成立於1948年，其成立的最初任務在於為政府戰後重建籌集資金，面對戰後的德國，復興銀行採用低利率投向了能源供應系統的重建和戰後破壞的住宅的修復，50年代中期，德國復興銀行開始環境保護融資和中小企業的新任務，60年代展開對外援助貸款業務，70年代，兩次的石油危機衝擊了德國的經濟發展，復興銀行將業務轉回國內，90年代德國復興銀行將國內業務轉向支持東部各州的建設，目前，德國復興信貸銀行支持各種領域的發展。

德國復興信貸銀行的發展亮點如下：

第一、 德國復興信貸銀行監事會由相關聯邦政府的官員擔任，形成強有力的監管；

第二、 在銀行內設獨立的中小企業的建議理事會，負責中小企業的融資指導；

第三、 用法律的形式明確復興信貸銀行的職能，頒布《德國復興信貸銀行法》；

第四、 為了減少競爭，法律上規定，德國復興信貸銀行必須通過商業銀行開展業務；

第五、 建立獨立的子公司將政策性銀行和商業性的業務展開進行，將業務隔離。

（二）美國進出口銀行

美國進出口銀行成立於1934年，最初名是華盛頓進出口銀行，美國進出口銀行是聯邦政策獨立機構，辦理美國的進出口融資、擔保業務等。美國進出口銀行一直飽受爭議，但是最終美國進出口銀行的發展讓美國人看到了政策性金融機構存在的合理性和必要性。美國進出口銀行堅持不與私人貸款機構競爭的準則，美國融資分為擔保、保險、直接貸款。美國進出口銀行重視金融創新，推出滿足客戶的金融產品，針對小企業推出快遞保險，全球信用快遞，重視網路建設。美國進出口銀行通過融資促進美國產品和服務，為美國創造就業崗位，扶持環境保護設備和技術的出口，環境污染問題等等。

總之，三個辦法的出台，是我國對開發銀行、政策性銀行監管從理論到實踐兩個方面實現的重大突破，標誌著我國開發銀行和政策性銀行成立二十多年來，改革發展和監管探索都進入了一個更為成熟的嶄新階段，具有里程碑式的重要意義。政策性銀行的發展對於我國地區均衡發展、貧富差距、中小企業融資困難等問題起到重要作用，還需要不斷地改革、創新，促進我國融資的發展。