為什麼要以政府購買服務變相融資？

地方政府以政府購買服務的名義變相融資，根源在於財權事權不匹配導致的財政能力不足。

政府採購工程和PPP這兩種合法形式並不能完全滿足地方政府的基建需求。

政府購買服務相關法規的不完善則給地方政府的違規變相融資提供了操作空間。

5月28日，財政部發布了《關於堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號，簡稱「87號文」），對地方政府的違規融資行為作了進一步規範，本文對政府購買服務違規融資相關的一些基本問題進行解讀。

什麼是政府購買服務？

《政府購買服務管理辦法（暫行）》將政府購買服務定義為通過發揮市場機製作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業單位承擔，並由政府根據合同約定向其支付費用。

政府購買服務的推出與事業單位改革相呼應，意在理順政府與事業單位的關係。事業單位通過去行政化改革，成為獨立承擔公共產品生產的企業或社會組織；政府通過購買服務，從「養人」轉為「養事」，財政資金使用效率得到提高。

什麼是規範的政府購買服務？

《中華人民共和國政府採購法（2014年修正）》（以下簡稱《政府採購法》）將政府採購分為貨物、工程、服務三類。貨物是指各種形態和種類的物品，包括原材料、燃料、設備、產品等，土地、建築物、無形資產均屬於貨物。工程是指建設工程，包括建築物和構築物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等。服務是指除貨物和工程以外的其他政府採購對象，包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務。

87號文明確了政府購買服務受到《政府採購法》的全面約束，因此，政府購買服務應屬於政府採購服務。政府購買服務的範疇僅限於貨物和建設工程以外的採購對象，且僅涉及公共服務，如城市規劃與設計、環境評價等。而公路、機場等建設工程則應屬於政府採購工程，不能納入政府採購服務的範疇。

在各主體的關係上，作為供應商的企業，應當市場化運作，其融資行為與政府無關。如果政府購買服務本身是合法的，供應商以政府購買服務協議中的政府付費向金融機構融資的行為並不違規，這是正常的企業融資行為。實踐中的一些違規行為則是服務協議本身違規但仍向金融機構融資。

在預算管理上，應遵循先有預算後購買的原則，年度預算未安排資金的不得實施政府購買服務。同時還要與中期財政規劃相銜接，服務期限應限制在三年以內。事實上，根據《政府採購法》及實施條例，所有的政府採購（貨物、工程、服務）均應遵守上述要求。

以政府購買服務變相融資如何操作？

地方政府以政府購買服務變相融資，實質上是隱性增加政府債務。目前的違規行為大致可歸納為兩種：一種是無預算的情況下，以虛假政府購買服務協議向融資平台購買服務，然後平台再以該協議中對政府的應收賬款向金融機構融資；第二種是工程一次性做完，但納入預算的只是當年實際購買的範圍，從而變相融資（相當於分期付款）。

《政府購買服務管理辦法（暫行）》明確要求先有採購後有預算的原則，同時中期財政規劃期限一般為3年。有些政府購買服務項目期限長於3年，這將導致3年以後的政府支出部分無法納入預算。實踐中的違規做法是由當地人大出具決議，同意將整個服務期內的政府付費納入當地財政支出預算。縣市級的地方人大任期為5年，但批准的政府購買服務協議可能長達10年以上，遠超一屆人大任期。

87號文提到的另一個違規行為是將建設工程納入政府購買服務範圍，這主要是基於變相融資操作的便利性考慮。根據《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》），全部使用國有資金的建設工程必須進行招標（除特殊情況外均應公開招標），而如果列為服務則可以使用單一來源採購[1]的方式與融資平台及其關聯方式合作。因此，如果將建設工程列為政府購買服務範圍，可以很大程度上規避監管，便於違規操作。

另外，由於各級財政部門擁有制定本級政府購買服務指導性目錄的許可權，可以確定政府購買服務的種類、性質和內容。這種自由裁量權的存在，也是政府購買服務泛化的重要原因。

[1]根據《政府採購非招標採購方式管理辦法》的定義，單一來源採購是指採購人從某一特定供應商處採購貨物、工程和服務的採購方式。單一來源採購通常僅適用於貨物和服務，通常經過專家論證、相關部門審批並公示七天後即可進行採購，透明度很低，競爭性弱；建設工程一般需要招投標，競爭性強，要求嚴格的信息披露。

為什麼不使用政府採購工程？

由於地方財力不足，正常渠道的舉債也受到債務限額的約束，地方政府並沒有足夠的財政資金通過政府採購工程的合法形式實施基建工程。即便能夠以人大決議草案的形式規避先預算後採購的約束，但全部使用財政資金的建設工程依據《招標投標法》及實施條例通常必須進行公開招標。

和違規融資中常採用的單一來源採購相比，公開招標對地方政府構成了更加嚴格的約束：

一是信息披露更加嚴格，透明度高，競爭性強。公開招標需要在國家指定的報刊和信息網路上發布招標公告，列明招標項目的內容、規模、資金來源，並公示中標結果。在嚴格的信息披露下，地方政府與平台的違規合作行為難以操作。

二是流程複雜，耗時較長。政府採購公開招標在中標之前通常需要經過簽訂委託協議、編製招標公告、發布招標公告並發出招標文件、組建評標委員會、開標、評標等流程。根據《招標投標法》及實施條例、《工程建設項目招標投標辦法》，招標文件發售時間不短於五個工作日，從領取招標文件到提交投標文件截止之日止最短不少於二十日，公示時間不少於三個工作日。因此，整個招標流程至少需要一個月（僅僅是法定時間）。而如果採用單一來源採購的方式，最快僅需一周左右即可。

為什麼不使用PPP？

雖然PPP是融資平台被禁後中央大力推廣的融資模式，但由於規模不足、流程複雜等原因，在強大的基建融資壓力下，地方政府有強烈的繞道融資需求。

當前PPP的規模不能滿足基建投資需求。財政部頒布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》規定每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，佔一般公共預算支出比例應當不超過10%。根據財政部、統計局的數據，2016年地方一般公共預算支出16萬億元，按照10%的支出限制有1.6萬億元可用於PPP政府付費，加上3.6億元的預算內資金，能夠用於基礎設施建設的資金為5.2萬億左右，而同期基礎設施建設投資為15萬億元，基礎設施建設投資面臨較大的資金缺口。有些財政能力較弱的地區，單個大型項目可能就超過了10%的上限。因此，地方政府不得不在PPP之外另尋融資渠道。

PPP項目操作流程比較複雜。根據財政部頒布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，PPP項目操作流程包含識別、準備、採購、執行、移交5個階段，19個步驟，任何一個階段出現問題都可能導致項目失敗。同時，PPP項目落地周期非常長，財政部第一批示範項目平均落地周期約15個月，雖然第三批項目落地周期已明顯加快，但也需要11個月左右。另外，物有所值評價、財政承受能力論證以及公開招標都是對地方政府行為構成比較強的約束。

為什麼選擇政府購買服務變相融資？

地方政府以政府購買服務的名義變相融資，根源在於財權事權不匹配導致的財政能力不足，一個很重要的直接原因則是相關法規的不完善給地方政府的違規變相融資提供了操作空間。

一是政府購買服務是否屬於政府採購服務。在已經存在政府採購服務這一渠道的情況下，中央又推出政府購買服務，同時政府購買服務有單獨的法律規範、定義以及目錄，這可能會令地方有意或無意地認為政府購買服務並不屬於政府採購服務。政府購買服務和政府採購服務中「服務」的定義是否相同，也關係到建設工程是否能納入政府購買服務範圍。

二是政府購買服務與PPP的關係。目前相關法規對政府採購與PPP的關係，大致有三種定義：PPP是政府購買服務的一種特殊形式；政府購買服務是PPP模式中的「政府付費」模式；PPP與政府購買服務並列。因此實踐中也出現了以政府購買服務代替PPP的趨勢。

三是政府購買服務的範圍。對於建設工程是否屬於政府購買服務範疇，相關法規的定義也不統一，這也為地方政府將建設工程分類為服務提供了違規操作的空間。
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