淺談OFAC制裁對信用證付款的影響

04-26

作者：利敏倩中國銀行國際結算單證處理中心（廣州）

來源：《貿易金融》10月刊

自去年以來，OFAC頻頻以違反制裁規定為由對一些大銀行開出罰單，在銀行界引起震動。而近來，銀行也感受到此舉對信用證付款業務帶來的影響：三筆信用證下的到期付款，交單行分別來自於馬來西亞、新加坡和智利，均非OFAC制裁名單上的國家，可是付往這三家銀行的款項卻由於OFAC制裁審查的要求分別在賬戶行甚至在銀行內部受到阻滯，致使交單行不能在到期日當天收到款項。

由此，筆者想結合這三個案例，在本文中探討以下幾個問題：

1. OFAC是什麼機構，其經濟貿易制裁內容包括哪些？

2. 在金融清算系統內，OFAC制裁規定如何被執行？

3. OFAC制裁審查是怎樣影響這三筆到期付款的？

4. OFAC近年來執行力度的變化，開證行如何應對其影響？

一、OFAC是什麼機構，其經濟貿易制裁內容包括哪些？

OFAC，即OFFICE OF FOREIGN ASSETS CONTROL（海外資產控制辦公室），隸屬於美國財政部，負責對目標國家及地區、恐怖分子、國際販毒分子、大規模殺傷性武器有關者及其他威脅聯邦國防安全、經濟安全和外交政策之人根據美國外交政策和國防目標管理實施經濟制裁和貿易制裁。OFAC制裁效力遍及所有美國公民、在美國永久居住的外國人、美國境內所有個人和實體、在美國成立的所有實體及其國外分支機構（某些制裁項目甚至包括其擁有或者控制的國外子公司）。

OFAC的經濟貿易制裁主要分為兩類，一類是針對國家和地區的制裁，包括對古巴、伊朗、蘇丹、敘利亞、朝鮮、烏克蘭等地的制裁；另一類是針對犯罪活動的制裁，包括反毒品、反偷渡、鑽石原石貿易控制、針對跨國犯罪組織的制裁等。針對每一制裁項目，OFAC都出台了各自的法規。除此之外，OFAC還頒布了SPECIALLY DESIGNATED NATIONALS LIST，簡稱SDN LIST。名單中列入了與以上各項制裁有關的特定個人和實體，其資產將會被凍結，受OFAC制裁效力約束的人員不得與其交易。

二、在金融清算系統內，OFAC制裁規定如何被執行？

OFAC對於違反規定的個人、實體會處以嚴厲懲罰。在此壓力下，各金融機構對通過其清算系統的每筆款項都會進行OFAC制裁審查。根據OFAC公布的指引，審查一般包括以下步驟：

1．系統初步審查付款信息是否包含制裁關鍵詞。由於OFAC並沒有提供統一的關鍵詞名單，每家銀行的名單由自己設定，會有所不同，且名單也會根據OFAC規定變化及銀行內部管理要求變化不斷更改。系統審查如果搜索到了關鍵詞，仍需進一步確定是否真中。

2．判斷交易信息類別。如果名單中的關鍵詞是人名，而被搜索出的實際交易信息是實體名稱或者船舶名稱，則非真中。

3．假如交易信息與名單關鍵詞所屬類別一致，則需判斷一致程度，包括：是名字全稱匹配還是只有名字的一部分（如：姓）擊中了關鍵詞？名字與關鍵詞是準確匹配還是模糊匹配？系統審查一般還包括名稱的變體、縮寫、昵稱和常見錯誤拼寫，如果擊中的是此類名稱，則為模糊匹配。

4．假如名字全稱與關鍵詞準確匹配，基本為真中無疑。如果不是，則需要人工調查獲取更多信息以判斷是否真中。

如果確定真中，金融機構需要採取兩種措施之一：一是拒絕交易，對於違反制裁規定的業務，金融機構不得辦理；二是凍結資產。根據某些制裁規定（如SDN LIST），某些付款不僅不得中轉，款項還必須凍結存入特定賬戶，未經OFAC批准不得解凍。舉個例子說明，某美國銀行截獲匯往蘇丹某公司的一筆款項，由於美國對蘇丹的制裁規定，該銀行不得辦理該匯款業務，款項退還給匯款人。但是，假如該銀行發現收款公司的實際控制人為蘇丹政府，由於蘇丹政府被列入了SDN LIST，該款項必須被凍結存入特殊賬戶，不能退還給匯款人。若想解凍該款項，要向OFAC申請許可證。

三、OFAC制裁審查是怎樣影響這三筆到期付款的？

根據對OFAC制裁審查的初步了解，下面嘗試分析其制裁審查如何影響上文提及的三筆信用證到期付款。

案例一

案例情況：一筆信用證遠期付款於到期日當天付款起息，經賬戶行劃至巴黎銀行紐約分行最終划到交單行，進口貨物為廢五金。第二天，賬戶行來報要求確認是否涉及油氣交易，否則不予中轉款項。開證行向交單行確認得到否認結果後轉告賬戶行，款項於原起息日第二天被釋放。

情況分析：巴黎銀行曾於2014年因違反伊朗、蘇丹等多項制裁規定，在SWIFT報文中故意隱瞞、變造付款信息向受制裁個人和實體匯款，被OFAC處以巨額罰款，並被禁止從2015年開始一年內通過美國金融機構從事與石油、天然氣等相關的美元業務。因此，金融機構普遍加強了對涉及該行業務的合規調查。賬戶行作為外國銀行在美國境內設立的分支機構，也受OFAC約束，被禁止辦理受到制裁的業務，其中石油和石化又是受到制裁的重點領域。儘管這筆業務的進口貨物是廢五金，但作為資金中轉行的賬戶行出於謹慎考慮，仍然需要確保合規才予以辦理。

案例二：

案例情況：一筆信用證遠期付款於到期日當天付款起息，經位於紐約的賬戶行劃至位於智利的交單行，MT202 72場根據面函要求ATTN:XXX XXX(人名)。開證行收到賬戶行來報，要求提供該人的全名、住址（包括城市和國家）、出生日期和地點以及身份證明，否則不予中轉款項。在交單行提供了所需信息予開證行轉告以後，賬戶行最終放款，前後歷時近一周。

情況分析：SDN LIST上的多個人名都含有該人名中的單詞，來源於多個國家，屬於古巴制裁、毒品走私制裁和國外販毒魁首制裁項目。此人名擊中了賬戶行系統審查的關鍵詞，而且是SDN LIST上的關鍵詞。假如確認真中，必須凍結該筆資金。但是單憑人名，賬戶行又無法進行進一步判斷是否真中，因此需要開證行提供詳細信息。筆者試驗，在OFAC提供的搜索引擎上分別錄入該人名中的單詞，都可以搜索到多個匹配結果；而錄入其全名，城市和國家，則不再有匹配結果。

案例三：

案例情況：一筆信用證遠期美元付款，開證行在海事查詢中發現提單中的船舶曾經停靠伊朗某港口，向交單行發報查詢是否涉及伊朗受制裁業務。交單行在到期日當天及時回復確認該筆業務不涉及伊朗受制裁業務，開證行按時付款。

情況分析：該船在當次航程中並未途徑伊朗，但在之前半年的航線記錄中曾經停靠伊朗港口。伊朗的貿易活動受到OFAC全面制裁，如果該筆業務的確涉伊，款項有可能會被賬戶行退回甚至凍結。綜上兩點，出於謹慎起見，開證行需要先得到交單行的確認才能付款。

四、OFAC近年來執行力度的變化，開證行如何應對其影響？

信用證下的付款由於OFAC制裁審查而受影響的現象自2014下半年開始頻繁出現，筆者認為這與OFAC自2013年下半年的一系列動作有關：

2013-12，蘇格蘭皇家銀行違反伊朗、蘇丹、緬甸、古巴等多項制裁辦理付款業務，被處以USD33,000,000罰款；

2014-01，明訊銀行（CLEARSTREAM BANKING, S.A.）為伊朗中央銀行存放證券，被處以USD152,000,000罰款；

2014-06，巴黎銀行於2005年至2012年期間系統性地隱瞞、消除並忽略多筆付款中受制裁個人和實體的信息，被處以OFAC史上最高罰款USD963,000,000；

2014-07，美國銀行於2005年至2009年期間為被列入SDN LIST的個人處理價值USD91,192共計208筆業務，被處以USD16,562,700罰款。

2015-03，德國商業銀行違反多項制裁規定，刻意隱瞞、消除信息，以自己銀行名稱替代匯款人名稱，採用非常規的人工處理方法辦理付款業務，被處以USD258,660,796罰款。

在以上幾例中，處罰對象均為國際大銀行，罰款金額大而且調查追溯性強，迫使各銀行紛紛加大合規監管力度，使信用證付款受到影響。

在此大背景下，信用證付款可能面臨以下幾個難題。面對這些難題，開證行又可以採取什麼措施減少其帶來的影響呢？

1. 如何選擇付款報文中的語句。如案例二所示，頭寸報文中的任何語句一旦擊中關鍵詞，就要面臨賬戶行的調查，延遲交單行收到款項的時間。如果只在付款通知電中註明該人名，或許就可以避免案例情況的發生，因為通知電直接發往交單行，不需經過賬戶行的審查；然而，萬一日後該筆業務被發現違反制裁規定，追溯起來開證行是否會被認為刻意隱瞞信息？寫與不寫，面臨著效率與風險的權衡。

筆者認為，開證行應嚴格按照交單行付款指示的要求，不能省略交易信息，以免有刻意隱瞞、規避之嫌。

2. 款項被退回甚至凍結的風險。如果賬戶行判定某筆付款違反制裁規定，就會拒絕辦理並退回款項；一旦滿足資產凍結的條件（如被列入了SDN LIST），賬戶行更會把資金存入特殊賬戶封存，屆時將需要向OFAC提出申請，待OFAC發出許可證以後才可以解凍款項。假如此類情況屢屢發生，銀行同業也必定將該開證行列為高危對象，對其委託的業務加強審查力度，降低業務處理效率甚至導致業務無法進行，不利於其業務的開展。有巴黎銀行的先例在前，其他銀行應謹慎避免重蹈覆轍。

因此，開證行在進行合規審查的時候，應該慎重對待，通過客戶調查、船舶追蹤等儘可能多的途徑確保業務沒有違反制裁規定的嫌疑。另外值得一提的是，OFAC在其網站上提供了名叫SANCTIONS LIST SEARCH的免費搜索引擎（地址為Sanctions List Search），利用此引擎可以搜索貿易有關個人、實體、運輸工具等有無受制裁嫌疑，從而減少款項被截留的機率。

3. 被交單行追息的風險。受調查的款項即使最終被釋放，到達交單行的時間可能也已經超過了到期日。UCP600規定，開證行必須在到期日當天付款，因此不排除有交單行認為開證行沒有按國際慣例履行義務，要求賠償遲付利息。例如，在案例一中，交單行即曾試圖追討一天的遲付利息。根據ICC的觀點，制裁法律法規具有強制性，效力高於UCP600等國際慣例。因執行制裁法律法規導致交單行無法在到期日當天收到款項，超出了國際慣例的管轄範圍，也超出了開證行的能力控制範圍。開證行既已按照國際慣例在到期日當天根據交單行指示划出款項，便已履行了開證行責任，不應當被追索利息。在上述案例中，經開證行據理力爭後，交單行放棄了追息。然而，假如受益人或者交單行糾纏不休，堅持要求賠償遲付利息或者倒起息，開證行將會陷入無休止的的交涉之中。

除了交涉之外，還有兩種方法可以避免問題的發生：一、假如在到期日之前已發現款項有違規嫌疑，及時向相關方要求確認，爭取在到期日當天或之前得到回復，按時付款並在報文中闡明該筆業務的「清白」；二、假如款項被截留後證明了「清白」，可以要求賬戶行按原起息日起息，即所謂的「倒起息」，但此方法可能僅適用於與開證行有密切來往的友好關係的銀行。

4. 是否在信用證中加列制裁條款的問題。由於OFAC制裁審查影響付款的情況屢屢發生，曾多次有人提出能否在信用證中加列制裁條款，以保護開證行利益。但制裁條款存在著兩個問題：

第一，制裁條款無法根據國際慣例提出不符點。

根據國際商會銀行委員會在出版物《GUIDANCE PAPER ON THE USE OF SANCTIONS CLAUSES IN TRADE FINANCE-RELATED INSTRUMENTS SUBJECT TO ICC RULES》中列舉的常用制裁條款來看，均屬於未經單據化的軟條款，即條款中沒有規定用以顯示貿易已符合條款要求的單據。未經單據化的條款，根據UCP600的規定，只要提交的單據中沒有與之矛盾的內容，銀行無需審核其是否已得到遵循。也就是說，銀行無法根據制裁條款提出不符點拒付，銀行的遲付、拒付在國際慣例下得不到支持，條款的作用最多僅限於作為一種「聲明」而已。制裁條款為何難以單據化？因為除了OFAC，並沒有公認的第三方可以判定某筆貿易確實沒有受制裁的嫌疑，更不用說受益人證明公信力的不足了。

第二，制裁條款損害信用證的不可撤銷性和獨立性。

銀行界並沒有標準化的制裁條款，條款語句都是由各銀行自行制定。某些制裁條款語句只是籠統規定不得違反制裁法律法規，並沒有指明所適用的法律法規（不同國家的制裁法規不同，甚至可能相互衝突），甚至包含「一旦違反銀行內部制裁規定，銀行不予承付單據」等類似語句。本來，受益人提交相符單據即獲得開證行承付，然而此類條款卻在「相符單據」之外增加了「合規」的承付條件，而且這個「合規」的承付條件還語焉不詳，給了開證行自行裁決的餘地。受益人即使提交了相符單據，也不能保證可以得到款項，嚴重損害了信用證對受益人的保證作用，也影響了受益人利用信用證獲取融資的能力。早在2010年3月,ICC銀行技術與慣例委員會已在出版物《GUIDANCE PAPER ON THE USE OF SANCTION GLAUSES FOR TRADE RELATED PRODUCTS SUBJECT TO ICC RULES》中表達了反對在信用證中加列制裁條款的立場。2014年，國際商會銀行委員會又在出版物《GUIDANCE PAPER ON THE USE OF SANCTIONS CLAUSES IN TRADE FINANCE-RELATED INSTRUMENTS SUBJECT TO ICC RULES》中重申了此立場。

如上文所述，法律法規具有強制性，效力大於國際慣例，不需在信用證中加列制裁條款。如果本意只是想對受益人做風險提示，建議從其他途徑進行提示，不要採取信用證條款的方式，給受益人添加不必要的困惑和困難。

5. 開證行內部合規審查的效率降低。由於外部的合規風險上升，開證行內部的合規監管要求也隨之上升。系統審查關鍵詞的增加提高了業務被合規審查部門攔截的概率，審查放行流程更長更嚴格，使等待的時間延長，降低了付款業務處理的效率，不僅增加了開證行的工作量，也影響了客戶體驗。

對此，開證行內部合規審查部門、國際結算部門之間應該加強配合。一旦發現付款涉及受制裁業務，國際結算部門應該及時通知合規審查部門；國際結算部門如果能預判該業務有可能受制裁，應該及時甚至提前做好盡職調查。

對於銀行來說，面對日益嚴峻的制裁法律環境，需要做到事前的謹慎警惕和事中迅速反應兩方面。事前的謹慎警惕，最重要的還是要做到「KNOW YOUR CUSTOMER」和「KNOW YOUR CUSTOMER』S BUSINESS」，即詳細調查新客戶的經營狀況、財務狀況、貿易背景、關聯公司、上下游交易對手等方面信息，對已有客戶進行密切跟蹤，關注一切可疑的變化，從根源上杜絕不法分子把信用證作為洗錢工具。而開證行在開拓業務的過程中也應注意客戶質量，不能為了一時業績掉以輕心，得小失大。事中的迅速反應，則包括發現業務有違反制裁法規嫌疑的時候，立刻從船公司、保險公司等方面進行調查，要求交單行協助並告知可能發生遲付、拒付的情況；而當國外中轉行截留款項要求進行確認的時候，必須迅速將情況告知申請人和交單行，要求其調查確認，並將結果迅速反饋給國外中轉行，避免因延誤導致款項被凍結，影響正常貿易的進行。

制裁法律法規的實施，儘管帶來了新的挑戰，卻也是銀行彰顯自身專業性，積累業務經驗的機遇。