周黎安：央地關係與政府治理——回顧與展望

過去四十年中國央地關係和政府治理方面最突出的特徵是：地方分權與地方競爭。地方分權與地方競爭為中國四十年高速經濟增長奠定了關鍵性的制度基礎，成為中國增長模式極為重要的一部分。在當前新的發展條件下，如何在維護地方分權和地方競爭的基礎上實現中國國家治理能力和治理體系的現代化，是我們面前的一大挑戰。

中國兩千多年的官僚治理體制本質上屬於一種「行政發包制」：中央將治理的任務和責任層層發包給不同層級的地方政府，地方官作為承包人擁有屬地的綜合治理權和自由裁量權。

「行政發包制」作為中國治理的傳統基因一直延續和演化，也貫穿新中國六十多年的歷史。毛澤東在蘇聯高度集中的計劃體制內發動了一次又一次的地方分權的嘗試，試圖在計劃經濟的體制內植入「地方分權」與「地方競爭」，結果並不是很成功。鄧小平繼續地方分權的改革，但是在一個市場化和全球化的架構內進行，獲得了巨大的成功。

與地方分權相配套，圍繞著地區經濟發展的地方競爭成為中國經濟增長的動力機制。地方競爭包含兩個層次：一是地方官員之間圍繞著轄區經濟增長的錦標賽競爭（我稱之為政治錦標賽或官場競爭），二是轄區間的企業在市場上競爭。更重要的是，官場競爭的命運與轄區企業在市場上的競爭結果息息相關，因而衍生出「官場+市場」模式。這是中國過去四十年高速增長所依賴的重要制度基礎。

九十年代中期以來，系統的屬地化的行政發包體制正面臨著嚴峻的挑戰，建立一個全國性、一體化的市場經濟需要打破各類形式的地方保護主義、地區歧視和「地方割據」，建立一整套超越屬地局限的基礎設施和制度環境。過去五年中央開始淡化GDP挂帥，強調綠色發展、創新和民生。

傳統政府治理更傾向於強激勵、弱約束、結果導向，而現代化治理更強調弱激勵、強約束、結果與程序並重。如果政府是一個有限政府、小政府，弱激勵、強約束帶來的問題還不嚴重，因為此時最主要的是依法合規，不造成權力濫用。中國在相當長的時間裡強政府仍將存在，更重要的是，在地區經濟發展過程中，地方政府尚有許多有為空間，政治企業家仍然不可或缺，弱激勵和強約束防止了權力濫用，但也有可能帶來政府不作為、庸政懶政的問題。

下一步的改革可以在以下方面推進：

第一，進一步完善地方官員競爭的錦標賽制度，讓創新、綠色、環保進入官員晉陞的指標體系；根據各地經濟發展和自然條件，不同地區嘗試有區別的績效考核體系；加強對地方官員決策和行為的長期影響的考核，如地方政府債務狀況和生態環境長期影響。

第二，在「自上而下的考核」之外引入「自下而上」的考核，在公共服務方面引入跨部門和跨地區的競爭機制。利用現代移動互聯技術，讓百姓和企業及時評價政府部門的服務態度和效率，建立跨部門的公共服務質量排行榜和跨地區的營商環境排行榜。

第三，尋求中央集權與地方分權的平衡，引入多重的制衡和監督地方政府的方式之後，中央政府可以下放更多權力，讓地方政府擁有更多自主權。

周黎安，北京大學光華管理學院教授，博士生導師，應用經濟學系主任，北京大學經濟政策研究所（IEPR）副所長，教育部「長江學者」特聘教授。1988年和1991年分別獲得北京大學經濟學學士和碩士學位；2002年獲得美國斯坦福大學經濟學博士學位。研究領域主要涉及政治經濟學、產業組織、經濟轉型與發展。在Review of Economics and Statistics, Journal of Public Economics, Journal of Health Economics, Strategic Management Journal等國內外一流經濟學和管理學期刊發表論文60餘篇，2017年出版專著《轉型中的地方政府:官員激勵與治理(第二版)》；在官員晉陞激勵與行為、政府治理、政治關聯和大饑荒的長期影響等方面進行了開創性研究，在國內外學術界產生了廣泛影響。

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