國家篇（六）「自秦以來，凡為帝王者皆賊也」：財政蹺蹺板、尋租白手套與困擾千年的財稅問題

自秦以來，凡為帝王者皆賊也。[1]

政治的核心是權力的分配，權力分配的目的是為了利益的分配。農業社會中，勞動力和耕地相結合形成了社會財富的主體，這些財富一般分成三份：

一份歸農民。用於維持自身生存和勞動力的再生產，要想農民不被餓死，並且還能勞動，需要一個最低限度的糧食保障，這個人均數值取決於生理因素，基本上是恆定的。

一份歸皇帝及其所代表的國家。歷史上的專制國家既有公共性，需要承擔公共管理和服務等開支；同時也有私有性，汲取上來的經濟資源也用於統治階層的奢靡享樂。

一份歸權貴階層，這一階層歷史上有各種稱呼：「豪強」、「豪右」、「勢家」、「大族」、「巨室」、「縉紳」等等，他們依附於國家政權之上，但又有著自身利益的考量，通過種種合法或不合法的手段，如地租、貪墨、勒索、侵吞等同樣要從農民的勞動果實中分上一杯羹。宋代陸遊講：

自古財貨不在民又不在官者，何可勝數？或在權臣，或在貴戚近習，或在強藩大將，或在兼并，或在老釋。上則府庫殫乏，下則民力窮瘁。自非治世，何代無之？[2]

歷史說穿了，不是帝王將相，也不是才子佳人，不過就是各大社會群體如何分配農業勞動產出的過程，分配得公平合理，就是海晏河清、躬逢盛世，反之就是國將不國，民不聊生。農民是生利者階層，皇帝和權貴是食利者階層，生利者和食利者之間如何分配，食利者內部各大集團之間如何分配，這些複雜糾纏就構成了中國歷史運動的底層代碼，也是歷代王朝鼎革興替的關鍵。

農民是社會財富的生產者，但卻對自己的勞動產品最沒有發言權。一般王朝建立之初，資源分配相對合理，不過幾十年就會出現一個所謂的盛世，漢朝的文景之治、唐朝的開元之治、清朝的康乾盛世，等等。但「匹夫無罪，懷璧其罪」，民間財富吸引了食利者階層的覬覦，沒有組織和抵抗力的民間財富就變成了經濟學中的「公用地災難」，你一口我一口被剝削殆盡，本來充裕的民間財富由「藍海」變成「紅海」，皇權和權貴階層之間也逐漸由對增量資源的「共謀」走向對存量資源的「爭奪」。

這種爭奪焦點集中在關鍵性的生產資料之上。明代以前中國實際人口最多不過八千五百萬人[3]，勞動力相對土地而言是更為寶貴的生產資源，國家想用「編戶齊民」將其控制起來，而權貴階層則千方百計蔭庇人口。早在戰國時期，韓非子就講：「士卒之逃事伏匿，附托有威之門，以避徭役，而不得者數萬。」[4]魏晉南北朝時期，則是「迭相蔭冒……公避課役」[5]，「大半之人，並為部曲」[6]，「豪族多挾藏戶口，以為私附」[7]，「避公稅，依豪強作佃家。」[8]唐宋之後，晚期帝國人口規模逐漸上升，明末已經達到1.5億[9]，人/地比率不斷提高，土地變得更為稀缺，人口則出現「溢出」效應，過剩人口沒有足夠的生產資料與之相結合，大量淪為「遊民」、「流民」。晚期帝國的徵稅對象需要由人口轉向耕地，萬曆時期張居正的「一條鞭法」改革就是意圖順應這一歷史趨勢，只不過明代政治結構無法真正觸動士紳利益，結果導致改革失敗，明王朝在財政危機中走向滅亡。由「稅人」徹底轉向「稅地」的歷史任務最終由異族政權的滿清通過「攤丁入畝」的方式來完成。之所以推行這樣的「仁政」，雍正十三年御史曹一士的上疏說的很清楚：「我朝承平日久，生齒浩繁，苟屬可耕之土，必無不毛之鄉。」乾隆三十八年，弘曆也指出：「若求可墾之地，則惟新疆烏魯木齊等處地土夭衍，尚可招徠屯墾。至於內地開墾一說，則斷無其事，各省督撫亦斷不得以此為言。」帝國的人口規模已經超過耕地能夠承載的極限，過剩人口無法與土地結合產生經濟效益，「天下有貧丁，無貧地」[10]，因此「稅人」已經毫無意義，徵稅標準只能改為「稅地」。

在對農業生產剩餘的爭奪過程中，國家所代表的皇權面臨著一個無法破解的困境：國家榨取民間財富必須依賴官僚機構的幫助，而官僚機構及其背後的權貴階層本身就是它的競爭對手。皇權要榨取更多財富，必須擴大官僚統治機構、選聘人員、花銷經費，但隨著統治鏈條逐漸向基層延伸，監管層級繁多、控制力度下降，結果必然導致徵稅人員上下其手，使徵稅成本不斷提升。魯士國王弗雷德里克曾質問他的財政大臣，為什麼他的國庫如此空虛，而他的臣民卻繳納了如此多的稅？這些錢都到哪裡去了？為了解釋這個問題，財政大臣要了一塊冰。他將這塊冰放在離國王最遠的大臣手中，然後請他們一個一個地傳遞到國王的手中。當這塊冰達到弗雷德里克手中的時候，就只剩下了一隻濕手。[11]

故事雖然是故事，但背後的道理卻古今同一。打著皇帝的旗號從民間榨取的財富，最後到底有多少真正進入到了國庫？我們不妨看兩個例子。一個例子是清朝雍正年間，中央曾對江南地區的欠稅情況開展大規模清查，結果發現在總計超過1000萬兩白銀的民間欠稅中，實際的「民欠」僅佔55%，剩下的「官侵」3萬兩，「包攬」41萬兩，而「吏蝕」也就是胥吏的貪污瞞占竟然達到了驚人的429萬兩，三者合計佔比45%。[12]另一個例子是統治技術更為發達的今天，

據對某沿海省份一個縣級市的抽樣調查顯示，1998-2000年該市國家稅務局稅收經費佔稅收收入的比例分別為10.24%、10.30%、13.14%；該市地方稅務局徵收經費佔稅收收入的比例，分別為11.72%、20.21%、19.29%。[13]

與之形成鮮明對照的是：

據美國國內收入局1992年年報統計，當年稅收徵收成本65億美元，占稅收收入總額11207億美元的0.58%，新加坡的徵收成本率為0.95%，澳大利亞為1.07%，日本為1.13%，英國為1.76%。[14]

兩相對比，箇中原因其實不難想見：

在部門利益的「剛性」作用下，任何行政事務上的改革都有可能戲劇般地演繹成「高成本」的源頭。發生在上個世紀90年底中期國、地稅機構調整分家後的10餘年間，稅務人員增加了50多萬人，增設了一半以上的機構，結果是搞了比過去多很多的辦公住宅工程建設。在那些年，幾乎所有權力中人的子弟，甚至是七大姨八大姑，不少都順利完成了從普通老百姓向國家公務員角色的轉換。[15]

從民間榨取的財富，多大比例真正用於公共開支，多大比例流入皇室和權貴階層，是永遠計算不清的一筆糊塗賬。根據上面的例子大致估算一下：打著皇帝的旗號從民間榨取的財富，實際進入國庫可能只有50-60%，這其中徵稅機構本身的系統損耗也需要10-20%，也就說每徵收10兩銀子，最後到皇上手中的可能只有3到5兩。清代清查江南民賦積欠時間大約為雍正四年（1726年），距離順治入關（1644年）已經過去80年，王朝生命已經進入中期，開始百弊叢生，趴在老百姓身上汲取民脂民膏的食利者階層此時形成了一個相對穩定的利益分配格局，皇帝拿多少、各級官吏拿多少、豪強勢家拿多少，最後剩下的用於公共開支。

王朝中期，食利者階層形成的穩定「分贓」格局必然難以持續。姑且不論食利者階層本身的規模擴大和私慾膨脹，就是公共開支也只能「專款專用」，僅勉強夠應付當時的財政需求，這是一種維持型財政、「吃飯財政」，傳統中國和西歐不同，沒有信貸市場等其他財政融資渠道。

戰時借債這個做法在18世紀已成為通例，在奧地利王位繼承戰、七年戰爭和美國獨立戰爭中，英國通過貸款籌得的資金分別占戰爭總開支的85%、81%和100%，法國相應的數字為28%、65%和91%。[16]

農業帝國的財政必須收支平衡，最好略有盈餘。一旦出現突發性的外部事件，如戰爭、饑荒、災害等，平衡很容易被打破，政府財政立刻捉襟見肘、左支右絀。此時皇帝從維護政權整體穩定的角度出發，往往開始著手推進「變法」，核心就是調整利益分配結構，增加稅賦以應對持續增長的開支。

這種「變法」服務於國家或者說皇權的利益需求，與整個官僚集團的利益取向背道而馳。王朝中期的利益格局對民間的剝削榨取已經很重了，「農村人口的境況，就像一個人長久地站在齊脖深的河水中，只要湧來一陣細浪，就會陷入滅頂之災。」[17]對於整體觀念趨於保守求穩的官僚集團而言，在傳統稅賦上繼續加派新稅，只會面臨越來越強烈的抵抗阻力和鎮壓成本，民變、騷亂、暴動、造反等群體事件越演越烈，既影響仕途，又可能會產生破壞原有利益分配格局的危險。反對王安石變法的司馬光看得很明白：「天地所生貨財百物，止有此數」[18]，農民已經快被剝削到極限，皇上還要增收，「羊毛出在狗身上」，最後很可能要對官僚集團的既得利益產生不可預料的影響。

觸動利益比觸動靈魂還難，遭到權貴階層一致反對的變法只能依靠皇權的強制力去推行，皇帝只能擢用心腹，如桑弘羊、王安石、張居正之輩，把他們推到前台站在整個官僚集團的對立面強行推進改革。這種改革一般會強行把權貴手中的利益硬生生挖出一塊來，轉到皇帝手中。手段可以很激烈，比如政治清洗、反腐倡廉，歷史上的石崇、和珅等所謂的大貪官，都是為君守財的好臣子，時候一到抄家籍沒，就變成了「貪官跌倒，皇上吃飽」，皇上得了實惠還贏取了聲名；手段也可以很溫柔，比如清朝皇帝就喜歡收禮，嘴上說「不要不要」，身體卻很誠實，過節慶壽全國封疆大吏爭先恐後比著送禮，一級一級敲骨吸髓從民間搜刮的金銀財寶，皇帝笑納起來從不手軟。嘉慶帝曾作御制詩：「牛羊付與豺狼牧，負盡皇恩為爾曹！」，此等「既當婊子又立牌坊」的厚臉皮，和當代某位抬頭「仰望星空」、低頭一不小心撿了27億美金的人民好總理遙相輝映，有異曲同工之妙。

但從權貴階層手中分潤，總要有所克制，畢竟皇上還要依靠臣工牧養百姓，馭下太嚴容易遭致官僚集團的陽奉陰違、消極怠工、士林物議。正如我在前面文章中強調的，皇帝可以清洗重臣，大開殺戒，但就官僚系統整體而言，並沒有什麼實質性的觸動，人無論怎麼換，玩法還是一樣。面對心狠手辣的雄主，權貴階層可能會被迫吐出一點利益，但只要皇帝稍有疑慮懈怠，立刻面對天下洶洶的反撲，更何況皇帝一死，所有改革自然「人亡政息」。皇帝不好明著去罵，變法者這樣迷惑君上的奸佞，必然難逃身敗名裂的悲慘下場。

出於現實力量對比和身後聲名的考量，歷代變法者往往會退而求其次，不去直接觸動現有的利益格局，而是另闢蹊徑，繞過現有體制，從其他渠道開闢新的稅源。從漢武帝開始倡導的鹽鐵官營、均輸平準、算緡告緡等政策為歷代變法開闢了思路，核心是繞過原有的田賦和丁稅等正式財稅體系，從資源稅、商業稅、鑄幣稅入手，洗劫在工商業等領域的財富，用王安石的話講就是「民不加賦而國用饒」，認為這樣改革阻力會比較小。之所以避重就輕，實在有不得已的苦衷。中國歷史上，各個王朝建立之初，往往能夠利用并吞天下的餘威開展土地丈量和人口清點，此時的賦稅相對公平；隨著政治腐敗，權貴階層不斷利用特權蔭庇人口或者土地，國家掌控的稅基越來越小。《儒林外史》第三回寫道，范進中了舉人之後，

有許多人來奉承他：有送田產的，有人送店房的；還有那些破落戶，兩口子來投身為仆，圖蔭庇的。到兩三個月，范進家奴僕、丫鬟都有了，錢、米是不消說了。

崇禎年間，蘇松巡按御史路振飛有一段話講得很明白：

吳民之苦於役，有不可勝言者。江南縉紳蔚起，優免者眾，應役之田什僅五六，再加隔邑官戶占籍優免，應役者什僅四五，大戶之有力者又通官奴，詭寄花分，應役者止三四而已。凡承重役，無不破家。應役賣產，仍歸官籍。於是大戶不足，役及中戶；中戶不足，役及朋戶。穴居野處無不役之人，累月窮年無安枕之日。彼官宦族黨奴僕坐享高腴，耳不聞當差一字。

這種現象並非中國獨有，而是各國通病。羅馬帝國晚期，賦稅沉重到難以忍受，羅馬人甚至願意逃亡到野蠻人所在的地區，以求活路。隨著逃亡人口的增多，小農們發現「由於聯合納稅責任，他（逃亡了的）鄰居的稅款也可能轉移到他的頭上。……為了獲得解放，小規模農民發現他們可以將他們的土地轉移給最近的軍事首領或者大的土地所有者，然後免除納稅義務。」 [19]

真正的改革，應該針對蔭庇人口或田土的權貴階層，讓他們負擔起應有的納稅責任，但這一點很難做到。一方面來源於權貴階層的抵抗，東漢初年曾下詔「度田」，即清丈核察實際的人口與土地，結果地方上的「刺史、太守多為詐巧，不務實核」[20]，「優饒豪右，侵刻羸弱」[21]，為此劉秀大開殺戒，處死一大批人。結果引發豪強地主「攻劫所在，殺害長吏。郡縣追討，到則解散，去復屯結」[22]，迫於無奈劉秀只好停止度田。另一方面，中國的土地私有制、諸子均分的繼承製以及允許土地自由買賣，造成土地的細碎分配和頻繁流轉，有句俗話叫「千年田土八百主」，傳統帝國面對民間土地的分配和交易很難監控和完整記錄，什麼魚鱗圖冊、賦役全書往往過不了幾十年就變成一筆糊塗賬。增加國家收入，要想從傳統的田賦丁稅入手，操作起來非常困難，不僅要觸動根深蒂固的既得利益，而且在管理技術上也難以實現。中國的中央政府直到2000年才擺脫官僚系統一級一級呈報上來的混亂數據，一竿子插到底，運用衛星遙感等先進技術，幾千年來第一次比較準確掌握了全國土地利用情況。[23]

《道德經》有句名言：「猶水之就下」，既然傳統田賦丁稅是啃不動的深水區、硬骨頭，那就從流通領域入手，不爭農利而爭商利，霸佔商業渠道，侵佔商業利潤，本質上還是間接榨取農業生產剩餘。「農民固可以通過隱蔽於豪強土地而逃避國家賦稅，豪強固可以利用政治、經濟特權來隱佔農民，但農民的生產和生活既已捲入商品貨幣關係之中，官營商業必然會加深他們受剝削的程度。」[24]無論是壟斷山海之利實施鹽鐵官營，還是設立關卡徵收關稅厘金，亦或是發行紙鈔或者「當十」、「當百」、「當千」的大錢，無非是對天下財富的又一輪洗劫。

萬曆二十四年乙酉，始遣中官開礦於畿內。未幾，河南、山東、山西、浙江、陝西，悉令開採，以中官領之。[25]

在正式的稅收體系之外繼續撈錢，古今中外的統治者往往遵循著同樣的思路。比如在近現代的東南亞地區，中小型地方企業以及普通老百姓的辛勤工作和節儉促進了經濟增長，也引來了統治者們的覬覦：

東南亞的經濟是政治權貴和經濟權貴之間關係的產物，……在這種關係中，政治精英通常在國內的服務行業里賦予經濟精英壟斷性的特許經營權，使得後者能攫取決財富。（這些經濟精英）通常情況下是非本土大亨，這些非本土大亨能虹吸經濟租金，讓他們的政治主人分享其經濟利益，並且不會對政治勢力構成威脅。[26]

實際上這是幾千年來專制國家的通行做法：依靠無數農民、工人和小商人勤奮工作創造出的經濟剩餘，被政治權力人為地「設租」，即利用市場門檻或不公平的競爭規則建立某種特許經營權，和特意選擇推到前台的「白手套」共同分享豐厚的經濟租金，從國民經濟中攫取生產剩餘。這種特許經營權一般集中在經濟鏈條的最上游和最下游，集中在國民經濟和國民生活不可或缺的基礎領域，上游包括了土地、礦產等自然資源，下游包括了公用設施、道路碼頭、金融財經等，一前一後無所遁形，使普通國民難逃被權貴們敲骨吸髓的盤剝魔掌。無論你在競爭性市場領域苦哈哈地賺到多少錢，最後要麼交給房地產，要麼交給銀行金融，這些領域充斥著權貴們的白手套，利用壟斷優勢躺著賺錢。今日的王XX、許XX、吳XX之流，不過就是派出宮廷徵收礦稅的內監。

歷朝歷代的變法，無一例外都會失敗，因為根子上的問題沒有解決，其他技術性、政策性的小修小補只能苟延殘喘一時，終究難逃人亡政息的下場。隨著時間的流逝，相對平等的社會都會逐漸滑向貧富差距鴻溝拉大的最終結局，原因在於：

這些（傳統農業）社會的發展特徵是低速增長，其資本收益率明顯持續地高於經濟增長率。……而大額財富的增速更是要遠高於平均財富的增速。[27]

也就是說在經濟發展過程中，資本收益率遠高於經濟增長率，而大資本收益率遠高於小資本收益率，長此以往結果就是《馬太福音》所說的：「凡有的，還要加倍給他叫他多餘；沒有的，連他所有的也要奪過來」，社會陷入一種極端的貧富不平等。更為關鍵的是，貧富差距不會只停留在經濟領域，而是必將向政治、文化、社會等各領域蔓延。國家政權——特別是基層政權，越來越依賴所在地方的強勢群體對其統治行為的支持和協助，二者之間緊密結合起來，強勢群體可以直接站到前台掌握地方政權（如中國古代地主階層子弟科舉做官、在地方上作為頭面人物發揮影響力），也可以躲在幕後發揮影響力（行賄受賄、競選資金支持、遊說等）。社會強勢群體逐漸滲透並掌握政治影響力乃至決策權，反映到財稅體制上，就體現為免稅特權以及建立在此基礎之上的稅負轉嫁。越有權、越有錢，越不用納稅，股神巴菲特納稅的實際稅率比他身邊的女秘書還要低。[28]

歷代王朝中晚期開展的變法改革，目標著眼於經濟，根源還在於政治。這些改革因為觸動了社會強勢群體的利益蛋糕，必然遭致他們在政權內部代言人的抵制與破壞，絕大部分都最終失敗，或者在執行中被陽奉陰違，滑向其政策設計初衷的反面。18世紀上半葉，中外幾乎同時推行了一項財稅改革：雍正帝（1722年-1735年在位）推行「官紳一體納糧」，打破縉紳地主的免稅特權；對應在歐洲，「1750年，（法國）君主採納了一份租佃稅改革方案，這一改革方案取消了教會土地、貴族土地以及免稅省如布列塔尼免徵租佃稅的特權。」[29]法王的改革就是歐洲版的「官紳一體納糧」，只不過改革最終失敗，佔據社會人口總數5%的教士、貴族仍舊保有免稅特權，這激起了全國人民的憤恨，也埋下了40年後年法國大革命的禍根。

政治經濟等領域的不平等，終將徹底瓦解國家政權的獨立性和公益性，國家無可避免地淪為了強勢群體的政治傀儡，成為恩格斯所講的「資產階級管理國家的委員會」。強勢群體掌握國家政權，帶來一系列後果，如資本收益的累進稅制變為累退稅制、關係國民經濟命脈的行業或資源被強勢群體壟斷、設置公務崗位的進入壁壘與門檻、建立有利於實現階級角色識別與固化的意識形態等等。此時國家由小心翼翼掌控社會之舟穿過階級鬥爭險惡海域的舵手，轉變為加速社會不平等、分化與動蕩的幫凶，由解決問題的答案變成了問題本身的一部分。國家不僅沒有消除日益擴大並危險的不平等，反而通過政策傾斜推動了這種不平等繼續擴大，直到引爆社會的瓦解和崩潰。

傳統王朝財政體制的種種亂象，歸根結底就是私人利益對公共利益的攀附和侵蝕。政治乃天下之公器，人們之所以放棄部分自由和權利組成國家，目的是要保衛自身並尋求更為美好的生活。從民間汲取的財富只能用於公益目的，但如果沒有民主保障，納稅人對自己的錢怎麼花完全沒有發言權，只能是「人為刀俎我為魚肉」任人宰割。人民越沒有權力，稅賦用於公益目的的比例越少，損公肥私的比例越高。幾百年前英國人就喊出了「無代表，不納稅」的鬥爭口號，像擊退惡龍一樣不斷抗擊國王和貴族們對公共利益的侵蝕，而今天某些民族卻還在高呼「皇上聖明，天下有幸」，此中距離實不可以道里計，每念及於此，不禁悲從中來，不可斷絕。

[1] 唐甄：《潛書·室語》。

[2] 陸遊：《後通鑒書》。

[3] 謝忠梁：《中國歷代人口略計表》，《四川大學學報（哲學社會科學版）》1979年第3期。

[4] 《韓非子·詭使》。

[5] 《晉書》卷一二七《慕容徳載記》。

[6] 《文苑英華》卷七五四，何元之：《梁典高祖事論》。

[7] 《晉書》卷四三《山遐傳》。

[8] 《通典》卷七《食貨》。

[9] 《中國人口史·第五卷》，第832頁。

[10] 李紱：《穆堂初稿》。

[11] 【美】查爾斯·亞當斯：《善與惡——稅收在文明進程中的影響》（原書第二版），翟繼光譯，中國政法大學出版社2013年版，第221頁。

[12] 【美】曾小萍：《州縣官的銀兩——18世紀中國的合理化財政改革》，董建中譯，中國人民大學出版社2005年版，第237頁。

[13] 鄭子軒：《降低稅收成本從何入手》，《中國經濟周刊》2004年第19期。

[14] 同上。

[15] 同上。

[16] 引自 黃艷紅：《法國舊制度末期的稅收、特權和政治》，社會科學文獻出版社2016年版，第258頁。

[17] 引自【美】詹姆斯﹒C﹒斯科特：《農民的道義經濟學——東南亞的反叛與生存》，譯林出版社2001年版，第1頁。

[18] 《司馬文正公文集·邇英奏對》。

[19] 【美】查爾斯·亞當斯：《善與惡——稅收在文明進程中的影響》（原書第二版），翟繼光譯，中國政法大學出版社2013年版，第122-123頁。

[20] 《資治通鑒》卷四三。

[21] 《漢書》卷五二《劉隆傳》。

[22] 《後漢書》卷一《光武帝紀》下。

[23] 《國土資源部衛星遙感圖片執法檢查覆蓋31個省區市》，《中國新通信》2010年第12期。

[24] 程念祺：《國家力量與中國經濟的歷史變遷》，新星出版社2006年版，第275頁。

[25] 《明史·神宗本紀一》。

[26] 【美】喬·史塔威爾：《亞洲教父——香港、東南亞的金錢和權力》，史鈺軍譯，復旦大學出版社2011年版，第3頁。

[27] 【法】托馬斯·皮凱蒂：《21世紀資本論》，中信出版社2014年版，第360、448頁

[28]http://sh.qihoo.com/pc/detail?360newsdetail=1&_sign=searchdet&check=d3195d926fa8f4a0&sign=360_e39369d1&url=http%3A%2F%2Fzm.news.so.com%2F1590e4e94cf955649990860a57d231f5。

[29] 【美】查爾斯·亞當斯：《善與惡——稅收在文明進程中的影響》（原書第二版），翟繼光譯，中國政法大學出版社2013年版，第241頁。