專家解讀國土部"大撤併"!機構改革有伏筆，地方試點有開展

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歷經多次拆並風波傳聞，國土資源部的命運最終落定。國土資源部撤銷之後，它的眾多職能轉移整合到哪兒去了？專家如何看待「大撤併」？其實，此前在十九大報告中已經對自然資源部的設立有所部署，浙江、福建、青海等地也有開展了相關試點工作。詳情見下文。

國土資源部撤銷之後，它的眾多職能轉移整合到哪兒去了？國土資源部主要職能劃歸新組建的自然資源部；監督防止地下水污染職責劃歸生態環境部（新組建）；有關農業投資項目管理職責劃歸農業農村部（新組建）；地質災害防止職責劃歸應急管理部（新組建）；自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園等管理職責劃歸國家林業和草原局（新組建）。

另外，國家發改委的組織編製主體功能區規劃職責，住建部的城鄉規劃管理職責，水利部的水資源調查和確權登記管理職責，原農業部的草原資源調查和確權登記管理職責，國家林業局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責，國家海洋局的職責，國家測繪地理信息局的職責，將整合劃歸自然資源部。

中國國土資源經濟研究院副研究員、全國國土規劃綱要領導小組辦公室常務秘書強海洋接受記者採訪時說，現在國土、住建、林業等部門存在職能交叉的現狀，各個部門的調查手段，比如在土地調查方面，農業部門、林業部門，都有自己的調查手段，調查標準不一致。這次結果正好體現了中央關於生態文明體制改革、關於大部制改革的理念。

強海洋認為，國家這次成立自然資源部、生態環境部的改革，是大刀闊斧的，將前期的根源和矛盾解決，甚至把前期的調查和規劃合併在一起，能夠更好地理順此前各部門制定出標準之後的實施環節。

8部門組成自然資源部

這次機構調整中，關於自然資源部的完整表述為：將國土資源部的職責，國家發展和改革委員會的組織編製主體功能區規劃職責，住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責，水利部的水資源調查和確權登記管理職責，農業部的草原資源調查和確權登記管理職責，國家林業局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責，國家海洋局的職責，國家測繪地理信息局的職責整合，組建自然資源部，作為國務院組成部門。自然資源部對外保留國家海洋局牌子。

從改革細則可以看出，新的部門整合了此前8個部門的職能，核心在於規劃和調查職能。十八大以來，中央開始一直強調、貫徹多規合一、生態文明、用途管制、空間治理的關鍵詞。2013年12月，中央城鎮化工作會議上，第一次提出建立統一的空間規劃體系。2014年8月，發改委、國土部、環保部、住建部聯合印發了市縣一級多規合一試點工作的通知，包括後來的生態文明體制改革，這些都強調了要開展多規合一。

強海洋告訴記者，空間規劃主要有三大規劃，發改委的主體功能區規劃、住建部的城鄉規劃、國土部的國土規劃和土地規劃。這三方面規劃，在實際操作中「打架」非常多。

「在海南開展空間規劃試點的時候，最主要的矛盾是林業部門、國土部門和住建部門，分歧主要集中在自然生態空間這一塊，出現了用地地類部門認定不一致的狀況。其中國土部和國家林業局的分歧比較大。」強海洋說，如果實施標準不同，多規合一的基礎是不牢固的，各部門下一步發展必然是矛盾重重，問題比較多。部際聯席會議這種簡單商討的形式，是達不成一致意見的。

「多規合一」空間規劃試點的參與者或許感受最為深刻。《海南省總體規劃》項目負責人——中國城市規劃設計研究院、中規院（北京）規劃設計公司城市設計所所長鬍耀文2016年曾撰文，從項目編製的視角談到海南省「『多規合一』改革」如何「解決了規劃打架的事」。他表示，當時的空間規劃體系中，呈現出「縱向」自上而下的部門垂直管理和「橫向」多規並行、相互滲透的運行特徵。內容交叉、管制重疊、標準不一的各類規劃，組成了一個複雜的體系，共同對空間進行規劃布局和管制，給規劃實施層面帶來的諸多問題。

部門調整「是治本的改革」

自然資源部的組建中，除了重頭戲國土部，不再保留的部門還有國家海洋局、國家測繪地理信息局。但國家海洋局，和國家測繪地理信息局本身是國土部部管局，在行政隸屬上此前就是國土部的組成部門。這次自然資源部組成後，仍有這兩個部門的影子。

強海洋認為，自然資源在自然生態空間領域是非常重要的一部分，中國有300萬平方公里的自然岸域，國家海洋局具有自然生態空間職能和安全職能，其管理可能還會涉及到公安部門。

「國家測繪地理信息局以測繪地理信息為主，是自然資源方面非常重要的基礎工作，國土資源部每隔十年就會進行全國土地利用的調查，國家測繪地理信息局正好也剛完成了國家地理國情普查。」強海洋說，國家地理國情普查是現狀性質，全國土地利用調查具有規劃性質，兩者結合的職能設在自然資源部，是國家更重視基礎調查和規劃的協調統一。

國土資源部誕生於1998年的第四次機構改革中的大規模部委撤併。國土部位列1998年新組建的4個部委之一。新設立的國土部由地質礦產部、國家土地管理局、國家海洋局和國家測繪局共同組建成。

2008年的國土資源管理體制基本沿襲了1998年國務院機構改革確定的體制，其間雖經歷了2003年機構改革，但國土部的管理職能基本沒有調整和變化。

2008年3月，國土部實行新的三定方案，開始將國家土地總督察明確寫入新「三定」規定，設立了總規劃師和總工程師，明確了對部管理的國家局和中國地質調查局的管理。

如今，國土部的不再保留不是結束，而是全新的開始，20年的發展和改革，將賦予國土部職能為主的自然資源部更大的責任和空間。

強海洋認為，多規合一的規劃是自然資源部改革的龍頭，起到衝鋒號的作用。但是最核心的自然生態空間用途管制，自然生態空間管制是多規合一最核心的抓手，這其中包括農業、林業、水利等部門，這些機構職能的合併，對於未來更好地實施多規合一、踐行生態文明理念來說，是治本的改革，將此前的矛盾和隱患從根本上杜絕了。

機構改革有伏筆，地方試點已開展

此前十九大報告中已經對自然資源部的設立有所部署。十九大報告指出，「加強對生態文明建設的總體設計和組織領導，設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，完善生態環境管理制度，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責」。

事實上，早在2013年12月19日，國土資源部總工程師鍾自然與相關課題小組一行到國土部諮詢研究中心就自然資源管理制度改革總體思路框架等問題召開座談會，會上，專家們指出，主要自然資源大國對自然資源實行綜合化管理，資源相對集中統一管理是必然趨勢。

2015年全國兩會上，原全國政協委員、西北農林科技大學研究生院副院長唐明也曾建議建立統一的自然資源管理機構，統一行使全民所有資源資產所有者職責和國土空間用途管制職責。

2015年，中共中央、國務院聯合發布的《生態文明體制改革總體方案》提出，要健全國家自然資源資產管理體制。這被認為是中國新一輪生態文明體制改革的頂層設計。

地方試點

此前浙江、福建、青海、吉林等地已經開展了自然資源資產統一監管和生態環境保護統一監管的試點。

• 浙江

《浙江省生態文明體制改革總體方案》提出，「健全自然資源資產產權制度」。按照這一方案，浙江省將建立統一的確權登記系統，建立權責明確的自然資源產權體系、健全自然資源資產管理體制。緊扣國家自然資源資產管理體制改革進展，研究制定本省自然資源資產管理機構改革方案，明確對全民所有的自然資源統一行使所有權的機構。同時探索建立分級行使所有權的體制。健全生態環境空間管制制度。根據國家部署，適時將分散在各部門的有關用途管制職責，逐步統一到一個部門，統一行使所有國土空間的用途管制職責。目前，浙江省已對古田山國家級自然保護區、錢江源國家森林公園、錢江源省級風景名勝區及相應的連接地帶進行資源整合、功能重組，建立錢江源國家公園管理體制。制定資源保護、遊憩管理、特許經營、社會參與等相關制度，探索形成生態資源有效保護與合理適度開發利用相結合的體制機制。浙江省已開展了領導幹部自然資源資產離任審計。

• 福建

在福建省的這項改革中，針對目前存在的權責劃分不完善等問題，自然資源資產管理體制改革的重點在理順四大關係，優化相關職能配置。包括理順同級政府部門間關係、理順不同層級政府間的關係、理順政府與市場間的關係和理順自然資源監管與環境治理的關係。在具體的改革措施方面，福建省整合分散在國土、農業、林業、水利、海洋等各行業部門的全民所有自然資源資產所有者職責，設立自然資源資產管理機構，授權其對福建省國土空間內全民所有的各類自然資源統一行使佔有、使用、收益、處置等所有者權利。

• 青海

青海三江源國有自然資源資產管理局2017年12月16日在青海西寧正式掛牌，標誌著三江源國有自然資源資產管理體制試點全面啟動。新組建的三江源國有自然資源資產管理局，與三江源國家公園管理局「一個機構、兩塊牌子」，劃入國土資源、水利、農牧、林業等部門涉及三江源國家公園試點區、三江源國家級自然保護區範圍內各類全民所有自然資源資產所有者職責。上述體制試點將加強山、水、林、草、湖等的統籌規劃，整合相關部門職責，完善機構設置，實行更加嚴格的保護，提高資源利用效率，形成可複製可推廣的管理模式，為構建歸屬清晰、職責明確、監管有效的自然資源資產管理體制提供經驗。

部分內容來源於網路︱編輯：王艷陽、林冬娜

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