網貸備案登記延期？經營許可或供選擇

網貸備案或要延期，金融持牌經營成為共識

按照P2P網路借貸風險專項整治工作領導小組辦公室2017年年底發布的《關於做好P2P網路借貸風險專項整治整改驗收工作的通知》（57號文）， 4月份大部分平台備案工作應當結束，而6月份是備案登記的最後期限。具體表述如下：

1、2018年4月底之前完成轄內主要網路借貸機構的備案登記工作；

2、對於違規存量業務較多，難以即使完成處置的部分網貸機構，應當於2018年5月底之前完成相應業務的處置、剝離以及備案登記工作；

3、對於難度極大、情況極其複雜的個別機構，最遲應當於2018年6月末之前完成相關工作。

現在來看， P2P的整改難度之大讓人始料不及。時至4月中旬，大量的P2P平台整改並未達到預期，真正達到合規備案標準的平台寥寥無幾。一周前互金專整辦公布的29號文更是讓試圖通過剝離相關主體快速簡單暴力實現合規備案的平台不得不做精耕細作消化存量的艱難工作。P2P備案延期的可能進一步加大。

在傳聞P2P備案延期的同時，也有關於P2P監管權上收、採取經營許可制的消息在行業內傳播。當前的嚴監管氛圍下，持牌經營才能開展金融業務已經成為監管層的基本共識。一周前激起互聯網金融圈浪花無數的29號文，就強調「資產管理業務作為金融業務，屬於特許經營行業，須納入金融監管」。3月份掌舵央行的易剛行長在去年多個場合反覆強調：「凡是經營金融業者一定要持有牌照，納入監管，要求實現監管全覆蓋」，履新央行行長後，更是鮮明指出：「一些機構在沒有取得金融牌照的情況下非法從事金融業務，部分非法金融活動，藉助金融創新和互聯網之名迅速地擴張」。可見P2P採取經營許可制度也不一定是空穴來風。

先前的P2P監管為何選擇備案登記制度

在2015年年底，網路借貸被明確採取備案登記制度。當時時點，之所以選擇備案登記制度而非經營許可制度可能也是監管機構的無奈之舉，因為國務院部委無權設定行政許可權。根據《行政許可法》關於「行政許可的設定」的規定，全國人大及其常委會，國務院，省、自治區、直轄市人大及其常委會，省、自治區、直轄市人民政府，可以依照《行政許可法》規定的許可權，通過法律、行政法規、地方性法規、政府規章等形式，設定行政許可（或臨時性的行政許可）。除此之外，其他國家機關，包括國務院部門及省級以下政府，無權設定行政許可。需要特別指出的是，省、自治區、直轄市人民政府僅可以設定「臨時性的行政許可」。具體規定參見《行政許可法》第十四條以及第十五條有關規定：

法律可以設定行政許可。尚未制定法律的，行政法規可以設定行政許可。必要時，國務院可以採用發布決定的方式設定行政許可。實施後，除臨時性行政許可事項外，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律，或者自行制定行政法規。

尚未制定法律、行政法規的，地方性法規可以設定行政許可；尚未制定法律、行政法規和地方性法規的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區、直轄市人民政府規章可以設定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續實施的，應當提請本級人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規。

地方性法規和省、自治區、直轄市人民政府規章，不得設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可；不得設定企業或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。其設定的行政許可，不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務，不得限制其他地區的商品進入本地區市場。

鑒於P2P面向全國開展業務的情況，如果發放經營許可，只有兩種選擇：一是由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律；二是由國務院發布決定的方式設定行政許可。無論是採取這兩種的哪一選擇，都是牽涉重大，必然耗時久遠。在e租寶事件為代表的互聯網金融風險突發的2015年下半年，以備案制快速將P2P等互聯網金融納入監管框架成為一種次優選擇。但鑒於P2P實質開展金融業務的性質，即使採取備案制，在法制化建設加快完善的當下，未來也存在轉向經營許可權制度的可能。

發放經營許可證：可供選擇的監管思路

P2P備案制的提法最早出現在2015年12月底原銀監會公布的《網路借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法（徵求意見稿）》，具體表述參見第五條：

擬開展網路借貸信息中介服務的網路借貸信息中介機構，不包含其分支機構，應當在領取營業執照後，攜帶有關材料向工商登記註冊地地方金融監管部門備案登記。

地方金融監管部門應當為網路借貸信息中介機構辦理備案登記。備案登記不構成對機構經營能力、合規程度、資信狀況的認可和評價。

以推進備案登記工作為抓手，銀監會先後出台了《網路借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》、《網路借貸信息中介機構備案登記管理指引》、《網路借貸資金存管業務指引》，共同組成網貸行業「1+3」（一個辦法三個指引）制度體系。P2P備案登記制度確定後，大大加速了P2P監管體系的完善，對P2P的規範發展助力頗多。但在備案登記工作的具體推進中，仍出現了一系列問題，突出表現在以下兩點：

第一，備案難度的地域差異，地方政府對於備案的熱情度差異懸殊。部分地方政府從招商引資角度出發，抱著儘可能多備案的心態推進P2P備案事宜，給出各種優惠政策吸引實力玩家在本地備案。例如廈門市金融辦早在去年11月份就公布了五家擬備案平台名單，其中京東旭航（廈門）網路借貸信息中介服務有限公司註冊於兩個月前，相關資質離原銀監會對於P2P備案登記的監管要求差距甚遠。而另一些地方政府則處於防範風險的角度對於P2P這類互聯網金融機構唯恐避之不及，例如上海和重慶等地方政府對P2P在本地落地備案的熱情度明顯偏低，部分平台為了順利備案考慮遷移他地。

第二，備案難度的大小平台差異，小平台較之大平台容易通過備案驗收。在P2P裸奔的那些年裡，大平台積累了比小平台更為沉重的歷史包袱，消化存量需要調動的資源和投入的精力更甚。相比較而言，小平台驗證了「船小好調頭」的古話，千把萬的交易餘額很容易消化或轉化為合規資產，相對而言容易滿足備案登記的監管要求。這助長了相關機構和個人養殼賣殼而非實際開展經營的激勵。一個有意思的現象是：曾經行業龍頭的紅嶺創投由於大標問題難以完成整改，目前試圖通過收購小平台完成P2P備案。

在P2P備案即將落地之時，由地方政府主導的備案登記存在的問題則日益突出。當此時刻，如若時間允許，由中央監管機構層面上統一發放或經由其指導下發放經營許可證或是另一可行思路。

中央監管機構層面主導的經營許可制度有望解決上述兩個問題：（1）統一經營許可證申請標準，防止區域性的套利以及由此出現的區域性金融風險；（2）依據實際業務開展情況發放經營許可證，壓縮個別機構和個人倒殼賣殼的空間和激勵。

這裡，需要特別指出的，圍繞P2P經營許可證制度的探討只是從學理角度指出了P2P監管的另一種可行思路以及這一思路下行業可能發生的變化。對於這些可能的變化，筆者在下文中將做一些探討。

（作者陳文，金融科技領域資深獨立觀察人士，百舸金融論壇創始發起人，北京大學新金融和創業投資研究中心研究員。）