「打人未必要打臉」—淺議行政處罰信息公開要注重個人隱私保護

04-21

2017年12月28日食葯監總局未發布了「關於印發食品藥品行政處罰案件信息公開實施細則的通知」，其中強調了在適用《食品藥品行政處罰案件信息公開實施細則》（以下稱《實施細則》）時，要切實處理好行政處罰信息公開與個人隱私保護的關係。

一、行政處罰信息公開和個人隱私保護的關係

行政處罰信息公開和和個人隱私保護的關係是矛與盾的關係。《行政處罰法》第4條第1款「行政處罰遵循公平公開的原則」的規定明確了行政處罰公開的原則」，這在《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）第6條和第8條、《實施細則》第2條、第4條中亦有所明確。行政處罰信息公開源於公民的知情權，根據盧梭的社會契約理論，政府產生於人民的授權，人民讓渡其權利於政府，故政府信息的所有權屬於人民，行政處罰信息自然落此窠臼。所以從社會視角來看，行政處罰信息就像人民手裡的風箏，不僅要看的見，而且要「收放自如」，這是行政處罰信息與生俱來的使命。但行政處罰信息中必然包含的被處罰人的私人信息卻在知情權的方圓之外。《民法總則》第110條、《侵權責任法》第2條等法律規定都已明確了「隱私權」。隱私權的保護的本質就是「對個人信息傳播的控制」。於是公眾對於知情的渴望和個人對於維護隱私的堅決，兩者一張一弛，形同水火。

二、行政處罰信息公開和個人隱私保護的衝突表現

第一，法律之衝突。根據《行政處罰法》第4條，《條例》第6條、第8條、第14條第4款：「經權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業秘密、個人隱私的政府信息可以予以公開。」和《實施細則》第10條第2款：公開的範圍包括「被處罰的自然人姓名……」，可以明確地看到這些法律法規支持將「被處罰人的相關信息」納入「知情權」的範圍。值得注意的是，《民法總則》、《侵權責任法》、《最高人民法院關於審理利用信息網路侵害人身權益民事糾紛案件適用法律若干問題的規定》等法律、司法解釋明確了對隱私權的保護，但對於隱私權的定義卻沒有規定。而包括《民事訴訟法》、《條例》等在內的法律法規、規章，尚未存在「隱私權」的規定，只有關於「隱私」的表述，且沒有確定隱私的範圍外延。法律肯定了行政處罰信息公開，卻往往無法確定其範圍，導致了被公開信息極易侵犯被處罰者隱私權的衝突。

第二，情理之衝突。行政處罰信息公開的最大價值在於樹立政府的公信力。從公民隱私保護的視角，知情權「提刀而立，躊躇滿志」的姿態是站立「被解之牛」——隱私痛苦之上。法律中任何一種權利的設立，都應當被尊重，不論行政處罰程度的輕重，一律將被處罰人的個人信息進行公開，存在「損私利之權益，固公權之威信」的不妥。被處罰者的個人信息一旦暴露，於人情社會屬性強烈的中國來講，無異於給被處罰者施了墨刑，必然影響其社會評價及身心生活。所以有必要對被處罰行為進行區分並適之以相應的懲罰。行政處罰，多數不需要如刑罰般苛峻的標準，正被罰者之心即可，不分標準地「不僅打人，而且打臉」，豈是立法追求救迷途於未遠之初衷？非也！

三、行政處罰信息公開和個人隱私保護衝突的規制

筆者認為，所有試圖通過給不同權利劃分不同位階來謀求矛盾解決的做法，都是隔靴搔癢。權利的本質是利益，知情權、隱私權皆在其中。調節利益衝突的方式就是權利平衡之正解。行政信息公開的複雜性在於，公共信息和私人信息往往盤根錯節。故，應對絕對私人信息進行區分，並結合行政處罰之類型有的放矢，以求適合。行政處罰名目繁多，按照法保護的利益，可以區分為絕對性處罰和相對性處罰。相對性行政處罰保護的權益並不涉及公共利益，絕對性處罰則是針對侵犯公共利益或者兼具相對性處罰的行為。在絕對性處罰中，公開被處罰者的必要信息，具有積極的社會意義，譬如食品藥品類嚴重侵害公共利益的處罰。《實施細則》第12條關於公開責任人姓名信息的規定，筆者是贊成的，並對立法可根據不法行為的惡劣程度，處罰時適當擴大其個人信息公開範圍的做法抱以熱忱，真正地做到正其視聽，以儆效尤！

尾巴

國人囿於儒家「中庸」文化基因和「集體主義」意識澆灌，視所謂公共利益高於個人權益為高尚，實屬謬論。生命無貴賤之分，權益無等級之別，更遑論預防性的公共利益高於確定性私人權益，但物有本末，公共權益的規制不能蹈常襲故，「因地制宜」方見真章。

尾巴的尾巴

任權利紛雜喧囂，塵落之後，實質正義，都應該從個體做起。