「包容性增長」下的首都治理

文：潘達 青騎士 中軸線 七公

增長的原罪與控制的風險

城市的靈魂是人，保持城市長久競爭力與內生活力的關鍵是人口，很難想像，一個「與人口為敵」的城市會發自內心地為人民服務。北京在建設國際一流和諧宜居之都的征程上，提升人口質量、加快人才流通，不可避免會帶來人口增長，在增長中優化發展、在優化中調整結構，國際城市的經驗告訴我們，增長是沒有「原罪」的。「減人減地」的出發點是美好的，但在全國城鎮化步伐尚健、區域發展越來越開放的今天，這樣的倒逼政策或許只是一種復古主義的執念。

北京自金代營城建都以至明清各朝，實際上也經歷過多次人口增減調控，總體而言是成功的，只要聖上一聲令下，要充實京師則官賈畢至，要遷徙流民則雜戶皆清。然而現代社會城市人口控制何以失靈？城市病為何頻發？為何外來人口就算委身髒亂差的城中村也不願回鄉受窮？

前文已析，在開放的市場環境下，首都大城市病實際是「區域病」、「城市病」、「農村病」的集合。區域病本質是區域經濟發展不均衡，體現為可以協助北京有效分流外來人口的北方地區城鎮單元（包括大城市，也包括有活力的小城鎮）數量不足；城市病本質是城市服務管理水平與人口發展不匹配，「正規」規劃把所謂「低端人口」的需求排除在外，引發城中村和城鄉結合部地區「非正規」空間的蔓延和公共治理危機；農村病體現為城鄉發展不均衡，農村福利制度的缺失和集體土地制度等方面的不公平，令廣大農村經受了難以逆轉的「現代化失敗」，傳統鄉土社會的崩塌遭遇城市資本的洪流，結局就是城市對農村要素的不斷虹吸和佔有。

可以說，這三種不均衡是中國「大區域、大城鄉、大遷徙」背景下，城市人口不斷集聚、城市問題「急性」迸發的結構性根源。假如跳過這些結構性問題，片面強調人口數量調控，結果只能是治標不治本。更進一步說，大城市本來就有就業機會多、隱性福利多的優勢，如果一味地逆市場而動，選擇對外來人口「閉門謝客」，可能會干擾城鎮化的自然節律，加劇當前的社會風險。

根據葉裕民（2014）研究，全國2011年跨省流動人口8588萬人，僅上海、北京、深圳三市就吸納了全國的1/4，而前十位的上海、北京、深圳、東莞、蘇州、廣州、天津、溫州、佛山、寧波，其跨省流動人口總和佔到全國的1/2。如果這些大城市拋棄了包容外來人口的責任，且不說這些城市本身人口紅利的減退、勞動力成本和市民生活成本的上升、創新能力的下降，數千萬的流動人口又該去向何方？農村的沉重，他們無力背負，鬼城的庫存，他們又無從消化。

數千萬人進城打工尚且可以說是一種社會現象，數千萬人隨波逐流則可能是社會動蕩。再建1000個10萬人的小城市？無論從生產效率、資源投入還是基礎設施看來，都是巨大的額外消耗。因此，無論從功能主義還是人本主義出發，都不能繼續採取「以趕控人」的消極防禦策略，迫切需要改革城市管理模式，從計劃型管控轉變為包容性增長管理 。

2011年中國跨省流動人口在主要城市的分布（全國合計：8588萬）

「大城市病恐懼症」有那麼可怕？

城市人口規模是傳統計劃型規劃的核心指標，也是1990年代以來中國各地政府 「土地盛宴」的必點前菜。很好理解，循著「以人定地」的增長主義邏輯，中小城市以及各類開發區幾無例外選擇「做大做強」，「超前」思維見證著人口預測的「理性失敗」，也主宰了一系列「鬼城」的荒唐命運。

然而，大城市面臨的是另一番情景。中國的決策者似乎有著與生俱來的對大城市的「恐懼」，以至於「嚴控大城市、五年一徘徊」，每個五年計劃都要換個說法重申控制大城市[如果說「三線建設」、「知青下鄉」是特定歷史條件下的無奈選擇，改革開放後繼續選擇嚴控大城市則是對自身公共治理能力的不自信。]的方略。在這樣的指導思想下，大城市人口規模預測普遍偏於保守，以至於突破規劃成為常態，許多大城市的人口和建設用地指標往往在規劃周期的一半甚至前1/3階段即已「提前完成任務」。

低估人口規模本身並不可怕，怕的是交通設施、基礎設施和公共服務設施配給不足。因此，在筆者看來，引發大城市病的罪魁禍首，實際上是「大城市病恐懼症」，其次是有限的基本公共服務欠賬，再次是沒有建立外來人口購買公共服務（用於社區自治）的制度。

而計劃型規劃造成的另一個問題是，土地發展權與人口流向的不匹配。我國東部地區的大城市，特別是北京這樣人口千萬規模的超大城市，在嚴控人口用地規模的約束下，法定規劃無法兼顧外來人口的基本住房和公共服務需求，導致城鄉結合部地區的集體建設用地野蠻生長。而在外來人口已經離去的農村和中西部地區，當地的政府卻用他們的人均建設用地指標蓋了利用率不高的新房子。一邊是東部大城市城中村「衰敗的繁榮」（城鄉結合部形成形態破爛、但活力十足的自服務型小社會），另一方面是中西部地區一些地區「繁榮的衰敗」，嚴控的尺度應該放在天平的哪一端？

「包容性增長」的城市管理體制

包容性增長（inclusive growth）是我國「十三五」時期可持續發展的重要理念，最初由亞洲開發銀行在2007年提出，其內涵是倡導機會平等的增長。就城市管理而言，包容性增長的核心是建立普惠的城市規劃和增長管理制度。筆者的建議如下：

明確城市公共治理的邊界，強化首都戰略發展的基本方向。一是堅定四個中心定位，剝離部分核心職能，減少非市場因素對人口的吸引；二是改變以房地產主導的開發建設模式，減少人口和建設用地增長的循環累計效應；三是堅持大首都可持續發展規劃，加強京津冀地區的經濟互動和協同支撐，統一規劃管控；四是強調城市發展的資源環境硬約束，實現以水定城、以水定產，杜絕城市開發邊界外農村及其它工程建設擅自使用自備井。

創新規劃管理方式，跳出規劃自上而下分配、片面強調集中主義的窠臼，賦予低行政級別的中小城市、縣城和小城鎮更多的土地發展權，激活自下而上的發展活力，創建更多的「微中心」和特色小鎮。

改革土地制度，特大城市儘快實行集體建設用地入市流轉。通過還權賦能促進土地價格和土地效益提升，擺脫了「低價、低效、低質」的低水平陷阱，自然也就消除了所謂「藏污納垢」的非正規空間。

推廣包容性城中村改造，推動農村社區化和外來人口市民化，消除以村的建制管理一個巨型人口倒掛社區的畸形機制。根據葉裕民教授（2015）的研究，過去北京採取排斥性的城中村改造措施，效果並不理想，得到的結果是「一個唐家嶺倒下去、十個唐家嶺站起來」，居住在城中村的外來人口「就地解散、就近擴散」。如果換一個思路，允許使用集體土地建設公共租賃房，即「激勵村集體和村民以合法補償面積開發建設可支付健康住宅」，則可起到一舉三得的效果：戶籍農民有收益，外來人口有保障，上位政府好管理。

要有大首都的發展魄力

日韓等東亞人口稠密國家均對首都地區制定了城鎮化調控政策，其目的是為了更有序推動戰略性功能布局和重大區域性設施建設，但調控政策從來不是針對人的硬性行政命令，而是傾向為市場制定規則和准入門檻。歐美國家制定人口政策，立足於提供基本公共服務「責權利」統一的原則，採用將個人繳稅與各項市民化政策、福利掛鉤的辦法，是我國特大城市可借鑒的治理思路。筆者建議應以大首都來施策：

人口調控政策落腳在都市區還是中心城區需要深入研究。從世界上同規模的大都市地區（或都市圈）的發展經驗來看，中心城區與所在都市區（都市圈）其它城鎮的空間組織有著內在經濟社會關聯性，並建成了高度網路化的交通基礎設施，和相對均等化的公共服務設施體系，從而能夠引導人口或功能在區域內的合理分布。

我們不能簡單將此理解為，疏解中心城區的人口和功能，就能解決「大城市病」問題，因為這些功能在特定發展階段都是都市區功能的組成部分，而簡單疏解的做法，只是將「大城市病」區域化，形成「區域病」。試想，如果環北京周邊人口增長一倍到1000萬，北京內部再怎麼控制人口，區域發展整體品質也好不到哪去。當然，不是說北京的功能疏解僅限於周邊地區，也不是說北京周邊就不發展，需要將北京與周邊地區共同規劃管理好。

當前，由於行政區劃導致的市場分割和規劃管控缺位，在政策的風吹草動之下，易出現投機行為，導致北京周邊30-60公里範圍的住房市場盲目無序發展。這不僅佔用了戰略性發展空間，也使得非首都功能疏解成本快速升高。由於規劃管制缺位，北京周邊地區出現了東京、首爾地區未曾出現的「跑馬圈地」現象。當前的區域性房地產市場不是一個符合首都可持續發展的健康房地產市場，「碎片化」規劃管理和上位監管缺位必然導致盲目無序與低效擴張。

打破行政區劃構築首都大都市區，探索「理性增長」模式。之前說到北京周邊150公里範圍是城鎮化的重點地區，這裡有兩類城鎮需要長期施策，他們是分擔首都外遷功能的重要載體。第一類，天津主城區和保定、唐山、張家口、承德等中心城區是區域內公共服務條件較好，產業基礎較為雄厚的城市。在歷史上這些城市分別承擔了京畿地區的重要功能。第二類，長期不被政府重視的是自下而上的本地城鎮化模式，對於一些市場機制形成的小城市和小城鎮不夠重視。如以北方傢具市場為主的香河，箱包生產基地白溝，蔬菜生產和批發的高碑店等，若給予更寬鬆的政策和土地指標支持，相信能夠成長成為很有活力的小城市。因此，北京及其周邊60-80公里範圍內的小城市、小城鎮建設需要統籌好，通過特色產業實施差異化發展，共同建設成為網路化的首都大都市。這種有規劃目標導向的「理性增長」既規避了市場化的盲目擴張衝動，又能保障不同行政主體的發展權益。

當然，如何進一步提高中心城區的運營效能與土地績效依然是一項重大難題，目前僅僅從交通供給配套已經不能解決「積重難返」的過度開發問題，同時也無異於解決長距離通勤問題，還是要從用地功能混合上做文章。筆者的建議應按照供給側改革思路，中心城區應做適度減法，通過稅收槓桿外遷部分帶來大量就業的商務辦公功能來減負，並嚴格限制5環內新增總部經濟和盈利性事業機構。當前大量過剩的辦公樓宇應允許部分改為辦公與居住為一體的創業孵化器、公共服務設施（尤其是參照紐約、倫敦等城市的教育、文化、休閑、醫養、老年福利等就業崗位）或住宅區，並在其中增加街區尺度的片區商業中心及鄰里中心，這對緩解長距離通勤有利。

大倫敦及其周邊新城共同構成的大倫敦都市區

首都需不需要副中心？從世界級城市群的城市空間發展規律來看，核心城市周邊是一個國家的戰略性區域，因此機遇國家全球化戰略和競爭力戰略，是需要安排若干新城新區的。至於是不是中心城市的副中心並不重要，而在於對於區域的影響和戰略超前性。如法國巴黎的馬恩拉瓦萊新城集合了法國國家重大科學實驗基地、創新機構和國際文化娛樂基地，又如倫敦藉助希斯羅國際機場和M4高速公路成長起來的高新技術產業和特色中小城市發展帶。

歐美和日本的城市新中心、新城建設經驗來看，新城（新區）的開發建設規模與進程要切合國家宏觀經濟走勢與國際經濟環境。無論是巴黎的拉德芳斯、日本東京的臨海副中心等開發建設都遭遇過停滯時期。在國家宏觀經濟形勢處於低谷或者下行調整期，新城新區建設將面臨巨大的風險，因為人口難以聚集，且將給政府帶來巨大的財政負擔。副中心也好，新城新區也好，其開發建設要遵循宏觀經濟發展走勢。尤其是對於2020年前後進入勞動年齡段年輕人數量的斷崖式下滑時期，副中心也好，新城新區建設也好的確需要審慎對待。如果過多年輕人去支持新城新區的話，回過頭來中心城區的活力將受到明顯抑制。

大巴黎地區的馬恩拉瓦萊新城（城鎮帶）功能分布示意

疏解需要立足經濟發展階段制定有針對性的政策。北京市人口研究所尹德挺通過東京都市圈和多倫多都市區研究發現，人口的空間分布格局（同心圓關係）逐步由「單峰」向「雙峰」轉變，特別是30公里範圍的人口比重將逐步下降到都市圈（都市區）總人口的60-70%，中心城區和近郊是人口疏解重點區域。筆者認為，還應考慮到經濟發展階段規律，不同階段的人口調控政策應差別對待。目前在北京4-5環城鄉結合部地區聚集了大量的外來常住人口和暫住人口，這與當前的經濟發展水平與產業結構有著直接關係。該區域的人口實際上分為兩類，以海淀和昌平為主的北部城鄉結合部地區是大批北漂創業年輕人聚集的區域，以丰台、大興為主的南部城鄉結合部地區多為傳統製造業、商貿物流業從業人員聚集區域。隨著城市經濟發展水平提升，南部城鄉結合部的部分產業（與居民生活關係不大的生產及配套職能）應逐步向區域轉移，相關就業人口也隨之外遷；但北部城鄉結合部地區卻應該合理引導，逐步規範住房保障，並提升公共服務、交通等服務水平，讓這批創業者留得住。

當然，我們也看到，由於各種歷史原因，在3環以內聚集的大型公共服務設施，如綜合醫院、各類事業單位和商務總部等帶來大量人流，與古城保護之間的矛盾已經十分突出，宜考慮將部分功能逐步外遷，尤其是結合都市區內的新城、特色小城鎮開發建設進行協同轉移。

北京流動人口空間聚集特徵（2000-2010年，資料引自北京市人口研究所尹德挺《北京人口發展研究報告（2015）》）

北京五環以內各項公共服務設施分布對比

謀劃大首都統一的規劃管理架構。考慮到京津冀地區人均資源短缺和生態環境退化等突出問題，保障首都「四個中心」定位功能的合理髮展，引導區域的可持續健康發展，應堅持以北京都市區來推進統一規劃管控。應由中央政府制定大首都規劃，上收部分地方規劃許可權，強化兩個層面的規劃管理事權。

第一，重點引導北京新城與周邊區域的城鎮統一規劃布局，統一確定人口與城鎮化發展目標，統一制定城鎮開發邊界管控與生態廊道空間管控要求，統一明確管理規則，在此基礎上分別實施規劃。第二，考慮將廊坊、保定、張家口、承德等城市的部分規劃權上收，由中央政府制定差別化的城鎮化政策、相對均衡的區域公共服務體系，制定統一的水資源、生態資源保護規劃和環首都國家公園建設規劃，同時明確首都各項功能在區域的統籌布局意向。在此基礎上，長遠來看，立足大首都統一的規劃管理架構，謀劃一個省級區域型政府也未嘗不可。

參考文獻：

葉裕民．特大城市包容性城中村改造理論架構與機制創新——來自北京和廣州的考察與思考[J]．城市規劃，2015（8）：9-23．