葉門戰爭爆發後，各國外交官都去哪兒了？

最近因為胡塞武裝向沙特首都利雅得發射導彈，以及2017年底阿聯酋支持的南部武裝力量與哈迪政府軍發生衝突，葉門內戰已經進入了「混戰狀態」。據聯合國秘書長古特雷斯4月5日稱，葉門已經成為世界上人道主義最嚴峻的國家，有近220萬人需要救濟。

葉門的民不聊生，也反映在其政治機構的癱瘓上，尤其是在外交領域。

據法國學者、前外交官Christian Testot的研究，葉門同敘利亞和利比亞一樣，同樣也在外交活動方面受到了影響：由於大使館陸續關閉以及當地不穩定的安全局勢，其他國家根據外交人員被「流放」的地點，在這三個國家形成了「流浪」的外交聯絡方式。在下文中，葉門出現的這種情況被戲稱為「畫地圖「測試。

外交安排

在所有仍與葉門維持外交關係的國家中，只有大約二十個國家還保留著大使館，分為三類：

第一，十六個國家的大使館選擇跟隨葉門合法政府，先是在2014年12月隨其「流亡」到亞丁，又於2015年2月「流亡」到吉達和利雅得。這十六個國家包括安全理事會的五個常任理事國、海灣國家合作委員會的六個成員國、幾個歐洲國家（除英國和法國外，還有德國，紐西蘭及歐盟)，及日本、埃及和土耳其。其中大部分在薩那留下了一些工作人員，以滿足日常維護和安全需要。

第二，伊朗、敘利亞、黎巴嫩和巴勒斯坦四國的大使館依然在葉門首都以無大使的形式保持活躍。

第三，俄羅斯兼顧了各個層面，不但在薩那存留了一個活躍的無大使大使館，還從2016年秋天起向在利雅得的哈迪總統正式派遣了大使。兩個大使館的工作人員數量相仿，進行著類似的外交工作。前者在薩那負責和葉門實際「當局」的聯絡，後者則負責與利雅得的合法政府保持外交關係，與前者在國際社會中扮演的角色無二。

由於葉門境內的戰亂，十七名「被流放」的大使（包括俄羅斯大使）也分為兩種：

一種是被派遣到葉門的大使：在被胡塞武裝和全國人民大會黨（GPC）於2014年11月佔領前的葉門首都薩那，和在合法政府及各國大使館之後遷移到的首都利雅得，他們先後兩次向合法政府遞交了國書。

另一種是推動葉門外交的大使：由於貿易被中止，除去少量的合作項目和領事事務外，他們不需要處理任何的雙邊關係。他們主要的角色是輾轉於不同地區，在和各方的會面中推動和平進程，並積极參与特別事務組促成的會談，或直接與其對話。其中包括2015年到2016年間在瑞士日內瓦和比爾市舉行的十國談判，和2016年在科威特舉行的十八國集團會議（其後擴充為十九國）。

在這些外交機構中，安理會的五個常任理事國和其他幾個P5之外的歐洲國家（歐盟，德國，紐西蘭和義大利），以及日本，都在「與各方對話」的理念指導下進行著外交活動。因為在當地的外交人員聯繫過於分散，於是催生了「流放外交"。

外交事務：繪製地圖

自從2015年3月開始爆發武裝衝突，「流放」中的大使們無一人回到葉門。但歐盟大使是個例外，2017年8月初，他前往薩那傳遞「人道主義訊息」。駐守在薩那和亞丁的大使們有著不同的脫逃緣由。

1、薩那：主要是政治上的原因，其次是安全問題（薩那被反政府武裝佔領）和後勤活動被阻撓（如聯合國的飛機）。進行任何外事訪問活動的人員都有被識別身份的風險。

內戰前的薩那城

比如阿拉伯國家聯盟試圖以安全理事會第2216號決議的名義隔絕葉門的實際「當權者」，認為胡塞武裝和全國人民大會黨是叛徒，理應恢復佔領前的狀態。對於入境航班的乘客名單，他們會一例一例排查、授權。

儘管從一月起，他們放行了英國議員安德魯·米歇爾和歐盟大使，但不能忽視的是，七月他們拒絕了一艘載有三名BBC記者的聯合國航班降落葉門。

2、亞丁：葉門的合法政府正試圖加強亞丁作為新首都的地位，而不僅僅是暫時性的首都，所以非常歡迎外交官的到訪。

葉門亞丁

但是，外交訪問目前主要面臨著兩項限制：其一，安全問題，常年被標記為襲擊目標的亞丁安全局勢極不穩定；其二是政治原因，分離主義運動通過敗壞合法政府的名聲日趨繁榮，同時也在尋求提高自己的國際知名度。

在所有的省會城市中，似乎僅有穆卡拉暫時能夠提供差不多的安全條件，然而由於機場關閉了民用航線，為出入穆卡拉造成了諸多限制。這一看不出緣由的舉動也許僅僅是為了滿足當地主張自治者的野心吧。

在這些限制下，外交聯繫只能從葉門境外進行，並且表現出了鮮明的地域性，這就是「流浪外交」。

沙烏地阿拉伯：政治中心

利雅得與其說是合法政府的總部，不如說是避難處。因為總統哈迪在利雅得有一所行宮，政府就被安置在與之毗鄰的一所酒店大樓里。除了2016年秋天曾幾度嘗試回歸亞丁外，哈迪總統幾乎一直住在這裡。副總統阿里·穆赫辛·艾哈邁爾（Ali Mohsen al-Ahmar）相伴其右，僅在自己馬裡布（Ma』rib）的據點寥寥出現過幾次。首相和幾個部長（外交部長，石油部長等）也都長住在這裡。

葉門問題的其他參與者們也下榻在沙特首都。海灣阿拉伯國家合作理事會（CCASG）的總部以及阿盟的主要工作人員都位於此地。此外，安理會葉門問題特使艾哈邁德也在這裡於十九國集團峰會開始前發表了述職報告。

吉達的位置

吉達是一個沙烏地阿拉伯的典型「葉門城市」。

幾十萬葉門工人以合法或非合法的身份居留在這裡。1991年，因為薩那政府沒有與薩達姆的伊拉克對立，葉門工人遭到了報復，他們被像牲畜一樣趕了回去，無暇顧及簽證要求。

許多「政治難民」在吉達受到了歡迎，尤其受到了那些20世紀60年代以來歷經了幾次重大危機的「失敗者們」的歡迎。（這些人主要是1994年發動分裂活動失敗的北部和南部部落首領，或像傳聞里說的，哈德拉毛王朝的最後一位素丹）

葉門高層人員和葉門的新舊盟友們常常到訪或常住吉達（約有100名「忠實的」議會議員曾在這裡逗留了數月），包括改革派的奠基人和議會前發言人謝赫·阿赫馬爾（Sheikh Ahmar）的兩個兒子。

最後，吉達還是沙特大商賈的故鄉。這些大商賈是哈德拉毛家族的後裔，對吉達這塊土地有著難以割捨的情懷。他們通過Bugshan公司，為哈德拉毛家族的海外年青人提供了獎學金項目。

自然而然地，安理會常任理事國、海灣阿拉伯國家合作理事會成員、日本和土耳其也把本國大使派遣到了沙特，幾乎都在利雅得。但美國大使基於內部行政原因留在了吉達。

安曼：人道主義中心

衝突爆發後，約旦在接納葉門人的過程中搬出了許多條條框框，比如在葉門人急需的醫療系統方面。然而，約旦包容了多達數萬葉門人（包括數量不確定的難民），以及各種國內社會組織和政治團體的活動。

更重要的是，安曼成為了幾乎每個在葉門的聯合國團隊的後方基地。聯合國開發計劃署、聯合國人道主義事務協調辦公室和聯合國特使都以安曼為據點，和幾十名員工的團隊一起，時刻準備著前往伊拉克或阿富汗等地執行任務。

德國也把大使館設在了安曼。歐盟和紐西蘭為了離人道主義組織更近，也將在這裡設立大使館。美國人和英國人也派遣了一些人員駐守在這裡的大使館。

開羅：政治中心

與約旦相反，埃及對葉門人表現出了極大的熱情。不僅獲取簽證容易，而且生活成本低，政治活動自由，還有定期飛往亞丁的航班，數量甚至超過了安曼。有超過二十萬葉門人定居在這裡，幾個部長也在這裡安家。葉門人的社會生活方式在埃及扎了根。

前全國人民大會黨的骨幹或部長們也在開羅進行著政治活動：穆罕默德·阿里·阿布盧赫恩（Mohammed Ali Abulohoum）的和平與建設黨和前總統阿里·阿卜杜拉·薩利赫的幾個部長形成的「七人組織」走到了一起；全國人民大會黨的前高層和幾個著名人士建立了「四人組織」。幾個將軍和大批官員仍然保持中立，他們或許會成為將來反戰計劃軍事力量的雛形。他們都和故土葉門保持著聯繫，其中許多人的家人仍留在葉門。還有一些則和胡塞武裝互通有無。

馬斯喀特：和國內葉門人保持聯繫的地方

阿曼人總是被捲入葉門敏感的調解任務里，主要是人質抵押的形式。馬斯喀特並不是阿盟成員國，只是海灣阿拉伯國家合作組織的總部所在地。在馬斯喀特，其他國家可以與胡塞武裝官方進行聯繫，不同黨派之間的調解活動也在這裡進行。前總統薩利赫的一些家人和親戚在此定居。

還有三個國家也在聯繫葉門的地圖上，但是以更為敏感或更特別的形式：

1、阿聯酋：在收容葉門人時限制頗多，但阿布扎比當局對南部、正統王朝派和分離主義派之間的聯繫和影響實行較為謹慎的政策。阿聯酋試圖通過此種方式儘可能地維持與葉門前總統薩利赫的溝通渠道。

2、黎巴嫩：貝魯特的葉門人群體體現了當地的社會特徵：富有的流亡者和商人比較靠近前政府，胡塞武裝的人則位於南部郊區。此外，黎巴嫩還有一個學生群體（如貝魯特美國大學和黎巴嫩大學）。雖然人數不多，但他們在網路上非常活躍，特別是在薩那的戰略研究中心和年輕女性主義運動中。

3、吉布地：可能是在地理位置和人際交往中最靠近葉門的國家。在前總統薩利赫的體制下，吉布地和葉門有著長久的雙邊關係，包括貿易、銀行業等領域。這種情況決定了吉布地對於阿盟實行「支持但不參與」的謹慎政策，保持政治中立，願意接受難民。

吉布地與葉門隔「灣」相望

雖然不是重要的政治區域，但地理位置臨近葉門使吉布地成為了人道主義組織進入葉門重要的後勤基地，尤其是國際紅十字會和無國界醫生組織。此外，對於需要派遣船隻前往荷台達港的組織來說，吉布地也是他們的大本營。

最後，不得不提伊斯坦布爾。嚴格來說在葉門問題上沒有任何存在意義，但伊斯坦布爾在2015年到2016年間舉行了兩次和平會談，並且有可能再度舉行。

當然，以上所有的葉門「政治海外難民」中心都在發生著變化。這些主要參與者與外交人員一起來往於相關地區的各個城市，參加各種會談和採訪。其中大部分和葉門本土還維持著家庭、部落和政治聯繫，有時還會回到葉門短暫逗留。

葉門問題的政治活動牽扯到了第三國，活躍、積極且涉及到了方方面面，但四處流散的居民已經無力再控制葉門本土的事態發展。這種情況帶來的風險在於，隨著武裝衝突持續發酵，只致力於恢復各方協商的「酒店大堂外交」可能會越來越與現實脫節，使回歸本土變為不可能。

本文為譯文，作者為法國國際關係學院研究員、前外交官。

參考資料：

Christian Testot, Nomadic Diplomacy: The Case of Yemen, Ifri, 4 October, 2017.

譯者 杜若瑜