視野丨全球電子政務發展經驗與趨勢及對我國的啟示

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1 國際在線政府推進經驗和發展趨勢

1.1 案例一：英國「政府即平台」，全球電子政務排名第一

英國提出「政府即平台」，即政府提供共性服務的跨部門通用平台，部門和民眾可在這些應用和服務上面開發附加應用；

雲側提供「政府雲」，計劃將幾百個數據中心整合至10~12個；管側建立公共部門安全網路（PSN），類似政務外網，政府網關通過數字認證方式實現外網互聯網數據交換；

端側推行政務APP，在線政務應用程序商店，財政部採購相關應用程序，同時推進公共桌面服務。

在數據開放方面，英國採用開放數據五星評價體系，重點不在數據條目數量，而是聚焦數據開放質量，加強開放數據質量評價體系。政府網站http://data.gov.uk以 CSV、 WMS、XLS、PDF、HTML、XML等10餘種文件格式開放數據。截至2015年9月底，發布健康與社保、經濟、人口、人力、環境、教育、交通、住房等領域的1350個公共部門機構的2.6412萬個數據集。2012-2015年，數據集的月瀏覽量增長了161%，數據集月下載量增長了383%。

1.2 案例二：新加坡一站式7×24不間斷100%覆蓋的在線政府

來，新加坡提出通過機制、架構、雲三方面共同保障實現在線服務一站式和不間斷（One-Stop，NonStop）。

在組織機制方面，採用一部一局四委員會，資訊通信發展管理局（IDA）有600餘人派駐政府各部門擔任CIO，跨部門協同由委員會討論決定。

總體架構方面，包括業務架構（找到交叉業務）、信息架構（找到共用的數據元素標準）、應用架構（找到可以共享的系統和服務的組件）、技術架構（包括開發步驟、模板、最佳實踐）。

雲服務採用G-Cloud分級戰略，將雲服務分為四層，即商業雲、與公眾共享的低保障雲、與非政府機構共享的中保障雲，以及政府專用的高保障雲。

統一賬號、統一平台、行業平台，成為當前新加坡在線政府主要架構。統一賬號包括統一郵箱和統一身份認證；統一平台包括統一網上辦事平台、統一數據開放平台和統一交互反饋平台；行業平台包括各領域的統一平台，包括統一地圖、醫療共享平台等。

1.3 案例三：美國整體政府和互動政府

美國聯邦政府當前在線政府建設重點是跨層級信息共享和業務協同。由於美國聯邦制導致統籌力度不足，以大門戶鏈接和績效評估為主要手段，工作重點是促進聯邦政府、州政府和地方政府之間的協同。具體做法是大門戶，鏈接共計1萬多個各級網站，形成整體政府。此外，聯邦通過績效評估推進電子政務工作，通過數字分析項目，衡量服務有效性，對 400個行政部門和超過4000個網站每周進行評價，評價結果對全社會開放。

美國數字服務層面的概念模型可提煉為「數據+平台+應用系統」。

數據層為開放數據和內容，包括原始數據（網路應用數據APPS/地理數據Geodata）和二級數據（按領域/按機構）；

平台層包括系統、流程、管理和API，具體包括確定共享和開放內容管理系統（CMS）的解決方案、協助機構開發網路API、啟動共享移動應用程序開發項目；

應用層包括面向政府、企業的數字服務和面向個人的數字服務。

基於開放數據和內容，美國鼓勵第三方開發者開發面向企業和個人的數字服務，從而推動公民參與的政府治理，如犯罪地圖、街道坑窪、領養消防栓等一系列應用。

1.4 案例四：愛沙尼亞萬能鑰匙eID和十字路口X-Road

愛沙尼亞國家雖小，但電子政務近年來卻異軍突起。如愛沙尼亞99%的人使用電子身份證，可享受4000多項公共和私人的數字化服務，在網上註冊一家公司只需18分鐘。2002 年，愛沙尼亞就出台了一項法律，明確數字簽名與手寫簽名具有同等法律地位。在技術方面，愛沙尼亞有兩張王牌，即所謂萬能鑰匙eID 和十字路口X-Road。其中政府在線服務必須用e-ID認證，高安全度；X-Road為數據交換樞紐。目前愛沙尼亞電子政務經驗和方案正在向芬蘭、立陶宛和亞塞拜然推廣。

2 國際電子政務呈現三大趨勢

從上述案例可以看出，當前發達國家電子政務整體架構搭建已經結束，大致包括業務、數據、系統、技術共享，其中數據交換樞紐成為當前數據交換熱點，統一電子身份認證成為整合各個渠道在線政務服務的重要抓手。基礎設施方面，網路基礎設施建設已經完成，應用基礎設施成為建設重點，政務雲進一步深化發展，形成國家級、集約、分級電子政務雲。數據開放從重視數量到評價質量，並推進在線政務應用程序商店和開發工具，進一步推進公民參與的互動政府。結合案例分析和《2016聯合國電子政務調查報告》，筆者提煉出國際電子政務的三大趨勢。

2.1 趨勢一：整體政府

各國普遍關注政務服務在線化和一站式， 193個聯合國成員國中，具有統一數字身份的國家接近100個，實現一站式服務的國家超過80個。如丹麥政府稱，84%的公眾服務是通過網路申請的。組織機制是促進電子政務跨部門、跨機構協調的重要保障。在193個聯合國成員國中，超過半數設置CIO職務，來協調全政府電子政務工作。例如，歐盟內部成立市場協調局辦事處，創建共享技術標準、數據、交流渠道以及交互性操作。

2.2 趨勢二：開放政府

數據開放近年來一直是多國踐行信息公開的國家戰略，大致可分為三個階段。

（1）階段一：2009-2013年的數據開放以發展戰略、法律法規為主。如美國的《開放透明政府備忘錄》、《開放政府指令》、《開放政府白皮書》；英國的《開放政府聯盟：英國國家行動計劃（2013-2015）》。先進國家數據開放已蔚然成風。

（2）階段二：2013-2015年，建立一站式的政府數據開放平台，集中開放可加工的數據集，成為各國政府數據開放的普遍做法。193個成員國中，106個國家建立了政務數據開放目錄，46個國家擁有專門的數據門戶網站， 44%的歐洲國家建設了專門的數據公開平台。

（3）階段三：數據開放的工作重點從增加數據集數量，到注重開放平台和開發工具的提供。各國已經認識到僅靠數據訪問是遠遠不夠的，沒有合適的工具，數據本身就沒有價值。例如，美國要求各部門不僅要開放、展示數據，還要進行必要的數據加工、開放政府 API，在數據集的基礎上，鼓勵數據開發工具推廣和使用。一款名為MAX的工具成為美國電子政府常用的工具，各部門使用該工具基於網路來收集與分析多個政府領域的數據。

2.3 趨勢三：公民參與的政府

基於互聯網的公民參與日漸成為主流，政府的角色正在從管理者、向服務提供者、再向解決方案促成者轉變。在線政務與社會互聯網服務資源結合，推動開源化政府治理和生態化發展，已有127個國家提供與私營部門合作的在線服務。如美國波士頓「街道坑窪」項目設計專用APP，司機將裝有這一APP的手機放置在汽車儀錶盤上，當汽車遇到坑窪地段時，手機就可以向指定的伺服器發送所在地GPS 信息。當多個APP發送同一GPS信息時，政府會派人去維修坑窪地段。此外，政府利用眾包方式鼓勵市民優化該APP，避免誤報。在中國，公眾參與水平較高，電子參與排名22，高於電子政務排名的63。公眾參與貫穿電子政務的各個環節，從諮詢環節正逐步進入採集、處理和反饋的各個環節。

3 國內「互聯網+政務服務」的發展形勢

3.1 我國電子政務歷經四個時期，已取得階段性成果

我國電子政務建設從20世紀80年代中期開始，共經歷了「起步階段（以《國務院辦公廳關於建設全國政府行政首腦機關辦公決策服務系統的通知》為標誌）、推進階段（以金橋、金卡、金關工程為標誌）、發展階段（以政府上網工程為標誌）、高速發展階段（以一站兩網四庫十二金工程為標誌）」四個過程。政府信息化經過二十多年的發展，已經取得了階段性的成果。

首先，各類政府機構IT應用基礎設施建設已經相當完備，網路建設在「政府上網工程」的推動下已獲得了長足的進展，大部分政府職能部門如稅務、工商、海關、公安等都已建成了覆蓋全系統的專網。

其次，辦公自動化、管理信息化的水平不斷提高，適應政府機關辦公業務和輔助領導科學決策需求的電子信息資源建設初具規模。據統計，我國目前基本實現地市級以上政府在網上建立辦事窗口，政府網站也已經多達約8.5890萬個（註：2015年國務院辦公廳第一次全國政府網站普查數據），政府信息化的必要條件已經具備。

3.2 當前電子政務進入攻堅期，互聯網是攻堅克難利器

當前，電子政務進入攻堅區，區域內跨部門協同成為焦點。過去電子政務發展重點在國家垂管部門行業信息化，主要解決跨層級問題，主要代表是十二金工程的建設和完善。這一階段帶來縱強橫弱、信息孤島的重大難題。

中國作為互聯網大國，電子政務排名全球第63，相對於互聯網發展水平而言，電子政務相對處於窪地，巨大的勢能差將造成互聯網能力向政務流動。從主體看，互聯網企業服務能力較強，但政務服務許可權和資源不足；政府掌握大量資源，但缺少服務能力和動力，雙方資源和能力互補性為互聯網進一步深入政務服務領域奠定了合作空間。

2016年，在互聯網助力推動下，福建、廣州、佛山等地方政府率先以共享交換探索打破垂直系統壁壘，聚焦信息共享與業務協同，明確權責清單，重塑業務流程，構建條塊結合、上下聯動新格局。當前電子政務的推進主體是地方政府，建設重點是條塊結合和上下聯動，解決區域內跨部門問題。互聯網在電子政務中的作用，正在經歷從對外交流工具到信息共享和業務協同賦能的過程，恰恰可以成為解決當前政務信息共享這一核心難題的抓手。

以前互聯網是交流工具，互聯網與政務結合通常是兩微一端，即網站、微博微信；現在網上辦事大廳，以互聯網連接和反饋各部門政務外網的業務處理結果，形成面向公眾的統一申請、統一反饋界面，使公眾感知到信息共享和跨部門協同帶來的便利性（見表1）。

3.3 「互聯網+政務服務」成為當前電子政務發展抓手

2016年，國家接連出台兩個重要文件，以「一號、一窗、一網」推進「互聯網+政務服務」。第一份文件在4月推出，10部委發布《推進「互聯網+政務服務」開展信息惠民試點的實施方案》，提出到2017年年底，在80個試點地區實現「一號、一窗、一網」目標。

同年9月，國務院又發布第二份文件，即《關於加快推進「互聯網+政務服務」工作的指導意見》，提出到2020年年底，建成覆蓋全國的整體聯動、部門協同、省級統籌、一網辦理的「互聯網+政務服務」體系。

「互聯網+政務服務」符合全球電子政務發展趨勢，強調數據交換樞紐、統一電子身份認證、統一政務雲和數據開放。當前，「互聯網+政務服務」已經成為國家戰略，並率先在80個信息惠民試點城市推廣。2016年，80個信息惠民試點城市100%提出「互聯網+政務服務」，以「互聯網+政務服務」為抓手，倒逼信息共享和業務協同。其中，「一號」集中在沿海地區，具備電子證件照庫/電子證件照目錄的共6個，僅占不到10%，全部為東南沿海城市。「一窗」進展較快，100%試點城市有網上辦事大廳，公布權力清單的省份佔91%。例如廣州「互聯網+政務服務」通過政府部門共享協同為企業節約90%的審批時間、90%的企業成本和50%的利息成本。

在政府推進「互聯網+政務服務」的同時，互聯網企業積極進軍電子政務領域，大型互聯網企業「產品化+平台化」模式是當前最常見的模式。互聯網企業通過線上一站式辦理入口，構建全流程、閉環式的政務服務，通過流程優化、標準化和模板化，使城市服務質量星級標準和消息到達率達到100%，成為政務服務「用戶反饋」入口。如政務微信公眾號從2014年的 4萬個增長到2016年6月的10萬個，覆蓋68座城市和2億人口，共有出入境、交通、稅務等800項服務。例如，長沙虛擬社保卡效率提高 300倍；支付寶城市服務覆蓋347座城市和1億人口，共有7大類56項服務；社保、交通、警務等幾項服務流量貢獻達到80%。

4 我國「互聯網+政務服務」發展策略建議

4.1 加強體制機制改革創新，完善「互聯網+政務服務」的必備保障

「一號、一窗、一網」推動跨部門的行政審批流程改革，涉及工商、稅務、質檢及其他多個相關職能部門和應用部門，將會倒逼整體配套制度變革。體制機制變革包括組織架構、管理體系、管理制度、管理運行機制等多種變革。涉及的問題包括：

部門制度和技術規範不統一，部分地區、部門現行管理制度和規範性文件中與新流程不相符；

跨部門、跨地區的管理制度和技術規範存在不一致問題，導致數據共享、系統銜接和業務協同困難，等等。

消除制度障礙，保障「三個一」落實，各地區、各部門應對現行管理制度和規範性文件中與新流程不相適應的條款進行修訂，解決跨部門、跨地區的管理制度和技術規範不一致問題，推動數據共享、系統銜接和業務協同。以組織架構為例，我國政府組織架構是二元矩陣結構，即橫向職能制和縱向層級制。「行政審批局」把分散在各部門的審批權集中到一個部門，有助於打破部門壁壘，實現信息資源共享和業務流程優化。

如2014年年初，銀川開展「清零」，精簡幅度達40.27%，劃轉市直部門 500多項審批及公共服務事項，審批效率提升30%，引進網上審批和電子監察系統，邁入備案制改革階段。再如天津濱海新區劃轉18個部門216項審批職責；創新事前審批方式，通過車間式流水線+電子信息交換平台，平均審批效率提速75%；強化事中事後監管，行政審批權與監管權分離，網路聯通。

4.2 梳理信息資源體系架構，夯實「互聯網+政務服務」的基礎

「互聯網+政務服務」總體架構並沒有統一要求，一般基於雲架構，包括「一號、一窗、一網」相關功能模塊，在此基礎上開發擴展新功能。其通常包括以下內容：

一是基於雲架構的部署，做到與政務大數據中心結合；

二是基於統一的平台（一窗），做到公共支撐模塊和協同型應用全生命周期可視監督；

三是證照數據電子化（一號），做到網路化、無紙化；

四是政務服務多渠道（一網），做到統一身份認證登錄多種渠道，足不出戶（整合支付、物流）。

信息資源體系架構是總體架構的基礎和核心。信息資源體系架構以數據採集、加工融合、分析挖掘、共享交換等流程為主線，以數據資源目錄和資料庫為主體，以工具平台為支撐，以機制建設為保障，實現政務數據資源和有關數據資源的整合、共享與應用服務。從「死循環」走向「活循環」。增量數據（來自物+來自人）一步到位，避免形成新的「孤島」，存量數據逐步遷移。

4.3 明確省、市、區（縣）分工，分級協力推進「互聯網+政務服務」

「互聯網+政務服務」需要從國家到省市區各級協力推進。國家作出指導後，省、市、區各有側重，分級落實。

（1）省級層面：加強頂層設計，完善標準與制度，強化機制導向作用。在標準制度方面，省級政府要制定法規，設立標準，包括建立跨區域電子證件照互認制度、電子證件照標準等。如福建省就制定了電子證件照數據標准。在機制保障方面，要梳理政務服務事項目錄，包括制定權力清單、責任清單、負面清單等；落實「一把手」責任制，制定評價反饋方法，以評促建，以評促改。如廣東出台了《行政審批事項辦事指南編寫規範》、《行政審批事項業務手冊編寫規範》；浙江推出了「四張清單」和「一張網」。在政務服務體系方面，需建設省級辦事大廳，建立省級統一門戶入口。

（2）市級層面：發揮建設主體作用，加強數據共享體系與「三個一」服務體系建設，推動行政體制改革。首先，在數據共享方面，需出台數據共享管理辦法和數據共享與交換平台，提高政務數據開放、政務大數據分析服務能力。如深圳出台《政務信息資源共享管理辦法》，建設深圳政務信息共享平台。其次，業務協同方面，要打通數據交換平台與行政審批系統數據對接，搭建「三個一」平台，即一號（電子證照庫、辦件庫、事項庫；多證合一等）、一窗（行政審批系統，行政執法與審批協同系統等）、一網（多渠道統一身份認證體系、一站式平台、網上辦事大廳等）。再次，在行政體制改革方面，地方政府可設立專門的審批職能部門、簡化優化審批流程等。如銀川、天津濱海新區成立市級行政審批局。

（3）區縣層面：推動政務服務網路向上對接向下延伸，做好最後一公里。縣級「互聯網+ 政務服務」重視服務延伸，行政審批事項進一步下放至街道、社區（村）；加強最後一公里服務能力，建立延伸到鄉鎮（街道）村（社區）的政務服務事項受理點、代辦點、自助服務站等，實現市民辦事不出社區、不出村。例如，荔灣區推出政務機器人「一櫃式」微政務服務；又如，福建晉江市（縣級市）的市轄各街鄉鎮政務審批服務分中心建設，是在社區（村）成立事項代辦點；另外，佛山市禪城區85%以上的事項和 98%以上的業務，均可在區和鎮街辦理。這樣，可以暢通群眾投訴舉報渠道，發揮社會監督和輿論監督作用。此外，還要向上對接，對接市級「三個一」平台和數據共享平台，建設縣級共享交換平台，實現本級數據共享交換；對接省、市級審批服務事項清單，完成服務事項的標準化修編。

(來源：《世界電信》2017年第1期作者：崔穎王晶)