汪玉凱：大數據政府治理仍需突破五大障礙

　　本文系國家行政學院教授汪玉凱先生於4月21日在國脈互聯舉辦的「2017第二屆政務大數據發展與合作研討會暨數據母體產品發布會」上的演講，內容通過現場速記整理，未經本人審核。

　　我想圍繞大數據戰略與政府治理這個話題和大家交流三個觀點：第一個觀點是大數據時代與政府治理面臨的挑戰，第二個觀點是大數據戰略與「互聯網+政務服務」為提升政府治理能力開闢新路徑，第三個是大數據戰略實施中的難點分析。

汪玉凱圍繞大數據戰略與政府治理這個話題和大家交流三個觀點

　一、大數據時代的四大特徵

　　大數據時代我們如何來理解？我概括為四大特徵：第一個是人類處理數據能力顯著增強，第二個是數據整合的趨勢愈發明顯，第三個是大數據應用的領域不斷擴散，第四個是圍繞大數據應用的創新持續活躍。這是我個人對大數據最本質特徵的概括。

（一）人類處理數據能力顯著增強

　　數據是海量的、不規則的、快速的、有價值的，我們對其收集、存儲、挖掘、利用，處理手段全數據分析以後，它才能派上用場，這是手段的變革。大數據和雲計算是一個物體兩個位面，過去數據很多但是沒有處理手段，有手段以後大數據才有用場；第二個角度是新一代互聯網為大數據的深度應用提供技術保障，比如說雲計算、移動互聯網、物聯網；第三個是「數字化」到「網路化」到「智能化」的信息化趨勢，為大數據基礎設施構建指引方向。

（二）數據整合的趨勢越來越明顯

　　過去，我們基本是各自為政，導致信息不能流通互聯。如何讓政務數據、企業數據和社會數據產生更大的價值，是需要面對的問題。目前，整合數據的趨勢越來越緊迫，我認為國脈「數據基因」的價值可能恰恰就是在整合數據方面提供新的手段，通過這樣一個數據基因系統能夠快速有效地進行整合，使系統數據能夠產生更大的價值。

（三）大數據應用的領域不斷擴散

　　信息社會的到來，為大數據應用提供了強大的社會基礎，現在大數據幾乎涉及到政治、經濟、社會、文化、生態等各個領域。

（四）圍繞大數據應用的創新持續活躍

　　只要有數據，很多新業態、新模式、新機制就不斷被創造、不斷被確立；只要有數據，市場活力就能釋放、個人創造就能被激活。

　　大數據時代的上述四大特徵，在中國似乎得到了很清晰的驗證：我們有六個「全球第一」，五個「無處不在」。六個「全球第一」是網路規模全球第一、網民數量全球第一、智能手機用戶全球第一、網路社交參與人數全球第一、網購人數全球第一、電子商務交易額全球第一；五個「無處不在」是無處不在的網路、無處不在的軟體、無處不在的計算、無處不在的數據、無處不在的「互聯網+」。總的來說，我認為中國一隻腳已經踏入信息時代。

二、中國政府治理面臨的挑戰

　　政務大數據與政府治理面臨的問題相互聯繫。現在政府治理既面臨外部挑戰，也有內部挑戰。從外部來講，一個是捍衛國家主權、維護國家利益和尊嚴；第二個是維護經濟全球化、自由貿易的世界秩序；第三個是如何應對東北亞朝核危機,畢竟從建國以來，我們和南韓北韓關係都比較緊張是很少見的情況。從內部來講，有五大問題：經濟下行、轉型壓力加大，社會矛盾凸顯，民生問題公眾訴求強烈，腐敗治理遇到抵抗，管控公權面臨短板，內部問題也是相當重要的問題。

三、大數據戰略與互聯網+政務服務為提升政府治理能力開闢新路徑

　　第一，大數據戰略與互聯網+政務服務的布局為智慧政府建設提供新契機。國家全面啟動大數據戰略和互聯網+政務服務布局。習近平總書記提出「兩個全國」：建設全國大數據中心和建設全國跨層級、跨區域的政務服務平台。我們搞的政務系統都要大幅度的整合，各行各業都在啟動大數據應用以及互聯網+戰略，這為我們下一步挖掘利用大數據指明了方向。

　　第二，這些年來以簡政放權和審批制改革為重點的政府改革，為實施互聯網+政務服務掃清體制機制障礙。在這些大刀闊斧的改革當中，簡政放權、放管結合、優化服務是最顯著的特徵。另一方面，數據整合也有很大的成效：審批和監管體制改革，實行審管分離、縣域綜合執法等方面的行政審批改革探索，將為大數據應用提供製度保障，為我們更好地運營大數據創造條件。

　　第三，構建「五張清單一張網」，為互聯網+政務服務應用創造條件。權力清單、責任清單、負面清單、公共服務項目清單、財政專項資金清單，這些東西梳理越清晰、越規範，就越容易對大數據進行管理，要是整個雜亂無章，大數據就很難管理；打造一體化的公共服務網，省市縣一張網，要為大數據的開發利用共享創造條件。

　四、大數據戰略實施中的難點分析

　　政務大數據在整個大數據中有重要的位置，我們政府是最大的信息源，每時每刻都在產生信息。整個政務數據就是個大蛋糕，支撐了各個部門，政務系統產生的數據必定是海量的、紮實的。所以說，管理是重點、難點。

第一，智能化管理、智慧化服務應成為政府治理的新目標。這一新目標的前提是藉助信息網路技術打造四種新的網路政府形態：整體政府、開放政府、協同政府、智慧政府。

第二，要認清大數據戰略實施中的主要障礙：

　　一是官僚制的傳統治理思維，對政府數據的開放形成潛在阻力：如嚴格的等級制、權力思維、人治思維。這些東西不一定看得到、摸得著，但是對整個數據開放應用是潛在的一個阻力，所以首先要改變傳統治理思維，這是一個價值層面上的問題。而且我們現在大約有四千萬個管理人員，是一個非常龐大的團隊，這些管理人員都是有必要掌握大數據治理知識的。不管你是事業機構還是政府企業,都有必要學習。

　　二是政府橫向、縱向的科層結構，對大數據共享設置了很多壁壘，最主要是條塊分割。橫向的部門壁壘，縱向的層級壁壘。政務大數據的成和敗更多取決於體制和集制的排除。所以說這種情況下大數據如何利用開放解決壁壘是關鍵。

　　三是根深蒂固的部門利益造成的數據分割及一系列所有問題。可以說，數據開放的顯性和隱性阻力都不可小視。政府管理中一個最大難題就是部門利益，這些年來各方各面都逐漸市場化了，最不可市場化的權利也被市場化了，成為與民爭執的手段。如果沒有資料庫支撐是不行的，當然前提是法人資料庫都能正確運轉。

　　四是數據開放共享的法律、政策環境還沒有真正形成，包括開放共享的法律保障、責任追究等。這一方面我們有很大的軟肋，如何讓政治環境的構建能夠同步、提供好的環境是需要思考的問題。

　　五是頂層設計、平台構建、國家基礎資料庫的運行缺乏整體協同，就是整個政務大數據協同過程中，頂層設計不足。

　　這五大難題是需要我們破解的問題。那麼如何克服？簡單來說就是兩種力量：政府和市場兩種力量。

　　政府層面：（1）要以兩個「全國」引領，注重大數據戰略實施的頂層設計：大數據的基礎設施、產業、應用、環境等；（2）重點在社會治理、公共服務、市場監管、宏觀調控等領域深度應用；（3）加大政府自身變革的力度，改變官僚制度治理思維，破解體制障礙：扁平化、少審批、多備案；（4）促使政務數據「雙開放」，數據開放性還沒有發育，一個是部門開放數據，一個是政府數據定期開放，只有這兩個實現了才有了基礎，只有政務數據定期向社會開放以後才能管理，才能產生更大的價值和用場。

　　市場層面：（1）藉助市場力量整合各類數據資源，如政務數據、企業數據、經濟數據、社會數據等，加快數據整合；（2）進一步激活社會創造力，深入開發利用各類數據資源，就是激發社會創造力，大眾創業；（3）以市場為紐帶，培育大數據產業的生態鏈，讓數據資產不斷造福人類社會。

　　充分發揮市場層面和政府層面的兩種力量，這樣大數據才能源遠流長，創造更多價值。