【政治|第2期】從國家監察機構的設立回看孫中山五權憲法中的監察思想

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導讀：

孫中山是中國歷史上第一個使用「監察權」範疇的人。孫中山關於國家監察權的設計特色是較為鮮明的，具有一定的層次性、民主性、獨立性和權威性。按此構想，形成了一套分層次、上下結合、官民結合的獨立的監察體系。[8]p.119

近期，我國監察法與監察機構的相繼設立。我們可以通過對歷史上五權憲法中監察思想的重新考察，汲取寶貴經驗，更好地建設現代監察制度。

一、五權憲法之監察獨立思想

監察權獨立的思想 ,是孫中山五權憲法理論的一個重要組成部分。[3]p.42

孫中山主張監察獨立的理由有二 :「第一, 是比較研究外國民主政治制度後的創見;第二,對於古代監察制度價值與理想性的肯定。」[4]p.139

早在辛亥革命之前 6年, 孫中山在東京 《民報 》周年紀念會上的演講 「三民主義與中國民族之前途」, 就提出設立獨立於國會之外的監察權 (和考試權)的 「五權憲法」 構想 ,他認為監察機關是各國皆必有的, 在 「中華民國憲法」 中這個機關註定要獨立。[4]p.139

孫中山的演講批評中國古代御史不過是君主的鷹犬 、 監察功能不佳, 同時也指責歐美國會監察體制下的 「議會專制」, 並由此推導出監察權 (監察機關 )必須獨立。[4]p.140

二、五權憲法中監察權的定位

孫中山在國家政體的規劃中，監察機構是非常重要的部門，他主張：以五院製為中央政府，一曰行政院，二曰立法院，三曰司法院，四曰考試院，五曰監察院。

憲法制定以後，由各縣人民投票選舉總統以組織行政院，選舉代議士以組織立法院，其餘三院之院長由總統的立法院之同意而委任之，但不對總統，立法院負責，五院皆對國民大會負責，各院人員失職，由監察院向國民大會彈劾之罷黜之。[6]p.239

孫中山認為「就中國政府權的情形講，只有司法、立法、行政權三個權是皇帝掌握之中，其佘監察權和考試權是獨立的。」他認為中國封建社會的權力構架為也為三權「一曰君權、一曰考試權、一曰彈劾權，而君權則兼有立法、行政、司法三權」，我國傳統監察權的定位中「監察權就是彈劾權，外國現在也有這種權，不過把它放在立法機關之中，不能成為一種治權罷了。」[5]p.16

關於立法、 行政 、 司法、 考試、 監察五權的關係, 孫中山的設想不是三權分立之下的分權制衡關係, 而是分工合作關係 (「五權分立 、 彼此相維」)。五權政府是一個 「萬能政府 」, 它避免了三權政府彼此的傾軋與事務的拖沓 ;而節制這個萬能政府的則是代表「全民政治 」 的國民大會。[4]p.140

行政院、立法院、司法院、考試院、監察院均要對國民大會負責，五個治權彼此獨立，分工合作，各司其事。各院人員失職，由監察院向國民大會彈劾之；而監察院人員失職，則國民大會自行彈劾而罷識之。[7]p.21

孫中山的理想是造就一個 「人民有權, 政府有能」 的良善政府 , 最大限度地兼顧民主與效能。儘管他強調五權之間的關係是合作而非制衡, 但是不可否認的是, 監察權本身便是對其他四權的一種制衡。[4]p.140

孫中山主張「五權憲法」框架統屬監察權，監察權作為政府的「治權」既獨立於行政機關又獨立於立法機關。[7]p.19

孫中山將監察權獨立設置的原因是為了彌補西方三權分立對中將監察權交予立法機關行使的弊端，並且在將我國傳統監察權思想吸收進入自己的「五權憲法」監察權思想的同時並沒有忽視對西方三權分立制度的優點的吸收。[5]p.17

三、監察權權威構建

監察權獨立本身就是監察權地位和權威的一大表徵。孫中山在《建國方略》、 《民權主義》、《革命之方略》等文中反覆論述了建立「五權分立」政府架構的主張，強調把監察權獨立出來成為中央最高一級權力機構，以確保其地位與權威的必要性。

按孫中山的設計，監察院的監督對象十分廣泛，包括了立法機關在內的一切國家權力機關，監督的內容是一切國家機關及其公職人員的違法、失職行為，行使的方式是彈劾，從而從權能行使角度保證了監察權的地位與權威。[8]p.118

四、黨政分察 ,

即設置兩個相對獨立 ,但又有聯繫的監察機構 ,對黨政兩個系統 ,分別行使監察權。[3]p.42

一個監察機構設立於國民黨內 ,受國民黨全國代表大會領導 ,專司黨內和政府內任職的國民黨黨員是否有違法或失職行為 ;另一個監察機關屬於國民政府 ,對國民政府所屬的行政、司法等機關的公務人員 ,就其違法或失職行為行使監察權。[3]p.42

黨政分察是孫中山「以黨治國」理論在其監察思想上的體現。

他認為「只有黨員能為主義奮鬥」,革命才能成功。 再者 ,孫中山在經歷了辛亥革命、二次革命、護法運動的失敗之後 ,目睹了革命黨人思想渙散 ,組織分裂,為官不仁的現狀 ,痛感一些曾追隨孫中山多年的老國民黨員蛻化變質 ,失去了原來的革命性 。[3]p.42

為此 ,「為保證黨的戰鬥力起見」 ,建立黨的監察機構。[3]p.42

五、彈懲一體

所謂「彈懲一體」 ,即監察機構彈劾與懲戒聯為一體 ,具有彈劾與懲戒的雙重職權。彈懲一體是孫中山監察權獨立思想的具體體現。[3]pp.42-43

到了近代, 許多政治家和學者又把監督官吏行為的「彈劾」、「糾察」統一起來, 認為監察的核心是彈劾, 監察權實際上就是彈劾權。[9]p.39

孫中山五權憲法監察權思想是在借鑒傳統監察制度優點、兼采西方權力制約理論基礎上形成的，是兼容中西的結晶。雖然其核心內容是對傳統監察權制度的傳承，但確有很多創新超越之處。[8]

結語

從近期的監察機構及法制的完善確立我們可以看到，在我國的政治體制改革中 ,對監督機構的設置作適當的調整 , 使之具有相對獨立的監察權 , 就會使我國的監督機制更為完善 , 從而也將使我國的反腐敗鬥爭取得更為理想的效果。

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*知識產權及著作權作者（發表年份）.作品名.作品來源文刊/論文來源機構. 版號（數）.期號（數）.頁號（數）. ISSN.

【1】孫宗一; 經盛鴻（2013）.國民政府監察院分區監察制度研究.歷史教學(下半月刊) History Teaching. Sum No.667. No.16. pp.26-30. ISSN：0457-6241

【2】《監察院組織法》， 《申報》1928年10月13日

【3】余信紅（2002）.民國時期的監察制度評析.華北水利水電學院學報(社科版). Vol.18. No.2. pp.42-43. ISSN：1008-4444

【4】聶鑫（2009）.中西之間的民國監察院.清華法學 Tsinghua Law Review. Vol.3. No.5. pp.138-150. ISSN：1673-9280

【5】李剛（2012）.論民國監察權的嬗變.山東大學碩士論文. pp.8-19

【6】馬克敏（2007）.略論民國時期的監察思想.新西部(下半月) New West.史海鉤陳. No.20. pp.239-240. ISSN：1009-8607

【7】余金成（2014）.孫中山監察思想研究.華中師範大學碩士論文. pp.17-20

【8】徐德峰（2010）.孫中山的監察思想.山西煤炭管理幹部學院學報 Journal of Shanxi Coal-Mining Administrators College. No.1. pp.118-119. ISSN：1008-8881

【9】胡斌（2007）.孫中山的監察思想概述.湖北教育學院學報 Journal of Hubei Institute of Education. Vol.24. No.7. pp.39-40. ISSN：1007-1687

編者：小保健*

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