地攤政治經濟學

04-14

城市規劃是「空間化了的公共政策或是公共政策的空間化」 ——張庭偉

多年前，在江浙一帶的小城鎮做城市設計項目，街道的管理是當地政府一個頭疼的問題。從傳統村鎮演化而來，江南小城那窄窄的街道，灑滿綠蔭的行道樹和笑容滿面的商家本是最為迷人的場所，街道的通行功能和商業功能複合形成了城鎮的活力所在，現在卻也不堪重負。人流、車流、商業餐飲外擺空間、路邊機動車停放使街道混亂不堪。用領導的話說，這是城市「面子」和群眾「肚子」之間的矛盾，城市既要光鮮的形象，也要有「柴米油鹽醬醋茶」。

當時我們的策略也相對明確，城市界面需要界定的界定，需要滲透的滲透，把街道的交通和商業功能適當的剝離，把商業功能引導到步行街區內部。現在看來，這種策略一是解決政府城市管理的問題，二是為了設計師的一點小私心，三明治層次可以使建築空間豐富多樣，有疏有密，有動有靜。然而，對於城市空間的分析和理解還是技術流的，試圖以空間格局解決實際問題。但地球人都知道，城市沒那麼簡單，因為地塊歸屬跨界，市屬單位用地和鄉鎮用地混在一起，這樣一個看上去挺美的大蛋糕怎麼分？事情變得撲朔迷離。每一次城市規劃設計都是一次空間利益的再分配。想起了曼紐爾·卡斯特（Manuel Castells）的名言：「空間是社會的物質性表達，任何空間理論都只是一般社會理論的一部分。」

這裡我們聊聊地攤的事，女兒幼兒園門口有一處「愛心幫幫車」，不知道是否這是上海特色。2012年左右，上海試點幫幫車項目，就業困難的失業人員可以申請在制定地點設置早餐攤，車輛統一配置，人員統一培訓，設點主要是臨近地鐵口、學校和繁忙的街道，主要是服務早晨來不及吃早飯上學的孩子和上班族，同時也解決部分就業問題。看起來是件好事，也受到了群眾的擁護，有些城市也開始效仿。不光是早餐服務業，早在2007年，上海市政府就開始逐步放開地攤，整個城市被分為嚴禁區域、嚴控區域、控制區域。嚴禁區域內的重點區域和79條主幹道一律不準設攤；嚴控區域將僅允許開設居民區的小型修理鋪等便民設施；控制區域將可以有條件地允許設攤，但須在安全、衛生、噪音控制等方面達標。一時間，媒體里對於地攤文化的回歸呼聲一片，一眨眼地攤成了「城市名片」，還有地方搞了「地攤文化節」，台灣等地的地攤也成了很多旅遊策劃的經典案例。不忘卡斯特老先生的教誨，我們能否也來點「政治經濟學」，從「非設計」「非策劃」的角度來審視一下？街道是公共資源，如何分配？恰好前些日子看了一點資料，關於紐約市地攤的幾個官司，可讀性較強，這裡以饗同好。

流動商販一般來說是社會底層人員，地攤作為生計，成本較低，他們所販賣的商品大多價值不高，也不需要支付房租，大多是現金交易，稅收也很難管理，所以對於商販來講，流動性、少監管成了最大的競爭力。紐約關於地攤缺乏管理而引起的不滿和衝突由來已久，早在1691年就有在市場里經營的固定商販表達了對流動商販的不滿，流動商販在馬路上對客戶進行截流，很大地影響了市場的生意。而後，第一個流動商販管理條例產生了，規定市場周邊街道的流動商販只有在市場開放兩個小時以後才能營業，這是戰鬥的第一槍。在以後若干年裡，流動商販、固定商販、房屋所有者和當地立法執法部門之間的博弈就轟轟烈烈的開始了。1707年，流動商販被全面禁止了，可是很快這項禁令就被取消了，因為根本就無法執行。城市裡有大量的外來移民，擺地攤對他們來說是最容易的生計手段，他們賣簡單的食物、舊衣服、手工藝品、蔬菜和水果。城市精英階層對此意見比較大，認為他們有礙觀瞻，但地攤經濟以及無法避免的嵌入到整個城市商業結構中了。當然，也有被城市精英接受的地攤，比如Apple Marys. Apple Marys指的是在金融街擺攤賣蘋果的婦人，大多是愛爾蘭移民，她們做金融街白領的生意，所以不經意之間，她們成了消息集散地，有時還散發一點交易的內幕消息，所以受到城市精英們的歡迎。

1930年，紐約出現了我在文章開頭提到的江浙小城面臨的同樣的問題，汽車多了，街道交通功能加重了，流動商販礙事了。市長Fiorello LaGuardia提出了要把這些商販挪到市場里去，並且把原有的開放式的流動商販集散地拆除，城市「現代化」了。好景不長1960-70年代，紐約經濟不景氣了，又加上了移民大潮，一下子流動商販充斥了城市，尤其是Midtown。市政廳把商販分為兩類，一般商品和食品。一般商品由Department of Consumer Affairs負責管理，而食品由Department of Health部門管理，一般商品營業執照853封頂，從1979年以來都沒有變過，而食品執照雖然不封頂，但是擺攤小車的許可控制在3000左右，所以事實上也是收到了限制。4月-10月夏季時，城市裡允許增加500個攤位。1980-1990年代，商販繼續增加，但是執照卻沒有增加，這就使絕大多數的商販成為非法的。這裡值得一提的是紐約城市管理睜隻眼閉隻眼的現象也是有的，主要是實施難度太大了，一方面警力有限，尤其是911之後，警力主要關注安全問題，活動商販管理放鬆了，另外一方面是管理條例過於繁冗，其實無論是攤販還是執法者都很難全面了解相關法規，所以就形成了管理的隨意性和不確定性。我們在發揮一下建築師專業特長，把對於攤位位置和尺寸的規定畫成圖，就可以看出，這些規定太細了，不具操作性。

1988年，一個殘疾二戰老兵Joseph Kaswan，想在Midtown Manhattan的步行道上設立一個一般商品地攤。這個區域是禁止擺攤的。Kaswan 知道這個限制，但是他也熟悉另外一個法律，一個不太為人熟識的法律，紐約州一般商業法中，提到殘疾的老兵可以有擺地攤特許權。其實這個法律在南北戰爭時候就有，內戰士兵回到紐約以後都可以得到一個地攤許可證，但同時也要求他們必須符合當地政府管理，但在1921年，大概是為了撫慰老兵，提出他們可以從地方政府管理中豁免。上世紀20年代後期，前後發了300個殘疾軍人執照，這些殘疾軍人湧入紐約最繁華的地方，特別是第五大街，而且完全不受競爭。有這個條文撐腰，Kaswan 就把地攤擺起來了，市政廳當然不幹了，結果鬧上了法庭。這場官司的焦點是市政廳法規和州法規的矛盾之處。在近兩年的法律訴訟中，紐約最高法院支持了Kaswan 的訴訟，這一下徹底改變了70年代後期的城市景觀。

第五大街是絕對的高大上的地方，以前都是高檔品牌：Bergdorf-Goodman, Tiffany』s, Saks。現在充斥著T恤、廉價皮帶、山寨手錶等等，第五大街聯合會抱怨了，第五大街的形象保持是整個紐約的事情，紐約城需要一個「健康榮耀」的第五大街。第五大街的大碗們開始到處遊說，但當時有幾個事情不順，導致他們的遊說非常不順利。

首先時機不對，1990年秋，海灣戰爭正開戰，政客們一看要剝奪老兵的權益，都保持沉默了。老兵的政治和社會意義可以左右相當一部分選票。退伍軍人聯合會說，士兵們出生入死，政府至少可以讓他們在家鄉買賣帽子和圍巾生存吧。但第五大街的大腕們覺得，公眾資源不是某些人獨有的，而是要通過市場經濟調配的，退伍老兵的犧牲和付出不能讓他們凌駕在顧客和遊客的權益之上。老兵的權利應當尊重，但是不能損害其他人的利益。政客們想尋求某種平衡，紐約市長 David Dinkins 站在老兵這邊，提出如果老兵們被攆出了第五大街，那麼政府需要付給老兵一些生活補助。紐約州長Mario Cuomo也提出如果紐約市和第五大街能夠協助老兵們找到新工作，他可以簽署新的禁令。結果，雙發達成了和解，既要保持城市主要商業街區的外貌，同時也要保護殘疾老兵們自食其力的機遇，（注意：這裡的官方文字是「機遇」而不是「權利」）具體怎麼操作呢，市政廳頒發了60個殘疾老兵「藍色執照，」他們可以在市中心售賣，但是也有限制區域，主街上是不行了，但是旁邊的小道可以設置，其他殘疾老兵拿「黃色執照」，在midtown不能用，但是在其他主街上可以，例如華爾街，百老匯街南段等等。普通攤販連這個權利也沒有。這場官司里最有意思的觀點是公共空間是大家的機遇而並不一定是權利。

另外一次值得一提的官司是關於藝術品攤位的。這個官司發生在Lower Manhattan的soho區域。這個區域19世紀集中了一些製造業作坊，當製造業衰落的時候，這些空間被大量廢棄了，但是那裡的房子很多都有開放平面和大窗戶，這樣藝術家就看上了這些地方，既可以住也可以做工作室，他們從1960-1970年代進駐之後開始改造城市面貌，工業景觀和前衛藝術結合在一起，使這個地方有了文化特色。1980年代開始，一些高端的美術館和畫廊開始進入，接著一些高大上的商店和餐館也進駐起來，原來的藝術家住民逐漸無法支付房租被排擠了出去。1990年代，藝術家們搬到了 East Village and Brooklyn』s Williamsburg區域，SOHO成了著名的藝術區，主要是藝術交易，而不是藝術創作。由於SOHO的藝術區的定位，很多藝術家來這個地方展示和販賣自己的作品，他們混在賣珠寶和首飾的那些人當中。

1990年代初，畫廊和當地商會要求市長Giuliani 限制一下不斷增長的攤販。市長鐵手干涉，警察逮捕了藝術家們，沒收了他們的作品。藝術家Robert Bery and Robert Lederman,就成立了一個攤販聯合會，起訴城市，說沒收他們的作品違反了憲法第一修正案中自由言論權利。自由言論權利也不是新內容，它保護了一些分散和銷售商。20世紀早期，雜誌和報紙攤位是受保護的，比如說，1938年，法院就判定收報紙攤位執照費是違反憲法的。1990年代，攤販們可以賣各種文字材料，無論是否和政治相關，甚至是漫畫書和花花公子雜誌。這兩個藝術家就說，他們的作品和那些印刷品和文字是一樣的，都是一種交流。紐約市認為美術作品首先還是視覺美化和裝飾，所以和文字不太一樣的，不屬於自由言論。市長Giuliani 說，這些藝術家伸張自己的權利，那麼就要尊重別人的權利，比如說是在城市裡自由行走的權利，不能擋路，如果所有人的權利都要同等對待，那麼整個城市就是一場混亂，行人走路的權力優先於藝術家賣作品的權力。但同樣美國上訴法院不同意，他們認為藝術品的裝飾作用並不減弱他們作為自由言論的價值，這是一種對於視覺表達和藝術表現的錯誤理解。一旦認定了，藝術作品也是自由言論。當時市政廳把藝術品歸到一般商品里，執照總數是封頂的。法院認為市政廳把一般商品執照設置在853個，多少年都沒變，很多人都申請不上，事實上藝術家無法合法地買賣藝術品的。法院判定要麼城市改變853執照上限，要麼就把藝術商品豁免。因為紐約市要保住上限，所以就不得不把藝術家豁免了。

這兩個官司並不是要我們城市去照搬紐約的管理，因為紐約的管理過於複雜，城市本身就是複雜的。警察也搞不清楚，有的商販被警察趕來趕去繞著圈子轉，又回到了原點，攤販們也形成了聯合會，相互教育如何對付警察，給警察拍照，記名字，如何上訴等等，所以並不是沒有問題的，政府在這兩個案子裡面都輸了。這裡只想提出幾點感想，首先城市設計的重點在於細節，尤其是平民城市，公共空間是市民賴以生存的空間，要更多的從具體的個人立場分析城市空間。其次，承認城市的「混雜」狀態，關注點重新回到平民場景中，平民的機遇與權利高於城市形象。最後，城市設計者應當設計一個系統流程，協助建立一個互動平台和導引，而不是設計一個「終點」。這兩個官司讓你想到了什麼，也歡迎參與討論。