帝國中樞：美國國家安全委員會管窺

本文作者牛可。本文於2016年5月11日首發於美國史研討（微信號：Americanhistory）。

現代國家的一大麻煩事在於如何合理地設計和組織政府機構和決策程序，使其能夠有效地運作，追求多重目標、履行多重功能、因應和協調多重利益訴求。變動不居的內外環境總是使國家的制度形態和組織機構持續發生或大或小的變動，因此所謂的「國家構建」（state-building）是一個持續的、總是處於未完成狀態的過程，並非一經「立國」便可宣告終結。現代國家最好被看作一個群組工程，一個在維持運轉的同時也總是在進行整飭修葺、擴建改建的建築群。這個比方，對號稱有世界上最穩定的憲法—政府體制的美國來說也是適用的。

二戰後初期，為適應冷戰對外政策目標和新的全球角色，美國對其政府組織設施實施了一番大幅度的改擴建，由此產生的是一個使許多美國人都感到陌生和不適的的巨型國家。而國家安全委員會（National Security Council，NSC）就是這個更新了的美國國家的龐大工程群組中標誌性的建築物。戰後美國獲具世界帝國的形制，而NSC正是這個帝國的中樞機構。有學者稱NSC為「美國政府外交和安全政策制定最為重要的正式制度」。對這個機構的源流沿革和門徑堂奧的追索探查，對其作用效能的分析評估，自其建立以來就為政府內部和學界人士所措意，產生出卷帙浩繁的研究文獻。說美國存在一個兼跨官學兩界「國家安全委員會學」，或許亦不為過。

「福萊斯特爾的報復」

國家安全委員會是經由《埃伯斯塔特報告》和1947年《國家安全法》得以設立的。國家安全委員會的創設理念是，在「總體戰」時代外來威脅和國際衝突空前加劇的情況下，在聯邦政府的各項目標和職責中，「國家安全」占居著首要的、中心的和凌駕的地位——用美國人的話說，「國家安全」是一種統御一切政府事務的「高位政治」（high politics）。在國家安全的整體目標和框架之下，NSC在政府的最高層級上對政治、軍事、外交、內政、經濟、情報等分立的職能領域和部門之間實施集中統籌和全面協調，以求達成決策程序的連續性和一體化。設計NSC的《埃伯斯塔特報告》所著力申述的也正是這個基本原則。

《埃伯斯塔特報告》和1947年《國家安全法》對NSC的職責許可權的規定其實甚為籠統，為這個機構在後來幾十年間的持續變動預留了巨大空間。在成立最初，這個機構就成為各種政策目標以及各個官僚機構競爭的一個關鍵場所。其中最為突出的一個因素是，因為戰爭而大為擴張了的總統權與常規官僚機構——特別是與同樣因為戰爭實力暴然增長的軍事機構之間——的競爭。NSC早期演進歷史的一個基本內容，就是這個新生的機構被總統權馴服，成為總統掌握的制度工具。

NSC的演變卻在很大程度上偏離了最初的設計。NSC的創議來自以有權勢的詹姆斯·福萊斯特爾為首的海軍部。福萊斯特爾和埃伯斯塔特並不是站在總統的立場上設計這個機構，而歷任總統卻總是從捍衛和擴張總統權的立場上為了自己的目標而利用這個機構。在美國行政部門內部，高度個人化的總統權和講求決策的程序化、制度化的常規官僚機構之間的抵牾和摩擦是一個持續的主題。福萊斯特爾等人之所以屬意於建立NSC，背後隱含著一個動機，即以正式的、制度化的組織程序框定總統決策行為，以某種集體決策機制限制總統權。當時美國很多對外政策高官認為，羅斯福在二戰中的決策作風專擅隨意，經常繞過外交、軍事部門的主要首長而自行其是，導致決策程序紊亂無序。設立NSC，可以使總統的權責被納入於一個正式的決策程序，並與主要外交國防官員分享權力。正因為如此，在當時的華盛頓圈子裡，NSC曾被戲稱為「福萊斯特爾的報復」（Forrestal』s revenge）——強調程序化、制度化的官僚機構對專擅的總統權的報復。

「這是我的委員會」

然而，經歷了杜魯門的五年和艾森豪威爾的八年總統任期，NSC成為了總統咨議和決策機制的一個部分，而不是總統權被納入NSC的程序之中。NSC本來內在地具有三方面的潛在功能：即作為咨議體系和政策討論平台的功能、作為正式政策制定程序的功能，以及向總統提供對外政策班底的功能。為了防止NSC成為一個掌握實際決策過程的權力實體，並因此而削弱總統的外政策權力，杜魯門和艾森豪威爾雖執政風格雖大為不同，但都對第一項功能予以抑制，而對後一項功能則極力擴充。

President Harry S. Truman with members of the National Security Council. From left to right, clockwise around the table: Assistant Secretary of the Air Force Cornelius Vanderbilt Whitney; Secretary of the Army Kenneth Royall; Executive Secretary of the National Security Council Sidney Souers; National Security Resources Board Chairman Arthur M. Hill; Director of Central Intelligence Roscoe Hillenkoetter; Secretary of Defense James Forrestal; Secretary of State George C. Marshall; President Truman; Under Secretary of the Navy W. John Kenney. The two men seated at the back are Major General A. M. Gruenther, Director, Joint Chiefs of Staff (left); and Robert Blum, Foreign Affairs Specialist, Department of Defense (right). August 19, 1948

在1947年9月NSC舉行的第一次正式會議上，杜魯門嚴厲告誡與會者：「這是我的委員會」，每一個成員都不得在其中充當「首席女高音」，迫使福萊斯特爾當場表示他承認NSC是屬於總統的咨議機構。福萊斯特爾本來想讓軍事部門在NSC內發揮主導作用，曾力主NSC的辦公地點放在五角大樓。而杜魯門和白宮辦公廳則成功地排除干擾，最終將其置於白宮旁側的老國務院大樓內，與總統行政辦公室的其他部分連為一體。在NSC建立後的前三年，杜魯門抑制NSC的另一個辦法是盡量少召集NSC會議，而且盡量不出席這個機構的會議，以造成決策出自白宮而非NSC的例制。經過三年時間，到朝鮮戰爭爆發前，杜魯門已經將NSC變成自己掌握下一個方便順手的工具，此後杜魯門就開始更多地利用它，提升它在決策體系中的地位；同時他也更多地出席NSC會議。

在杜魯門奠定的基礎上，到了艾森豪威爾時期，NSC看來已不對總統權構成掣肘。在這種情況下對艾森豪威爾通過提高NSC的程序化、制度化而強化其職能——而此時強化NSC就等於是在強化總統權。艾森豪威爾要求成員「帶著自己的背景和經驗，對國家安全問題給出最具政治家氣度的答案，而不是僅僅代表部門立場去尋求妥協。」在NSC內他也總是儘力使官僚機構服從於自己的意志，採用的手段包括讓官僚機構（特別是國務院和國防部）在NSC機制內相互競爭，而自己居中實施「分而治之」和最終裁決。這一時期，NSC的職責偏重於長期政策的研討和規劃，而對外政策的日常運作還是牢牢掌握在總統手中。有研究者認為，艾森豪威爾是以「從白宮伸出的一隻幕後之手」在運作國家安全政策，國家安全委員會及其辦公廳是這隻手的兩個手指而已。實際上，後一隻手指變得越來越有力和重要。

國家安全事務助理與「小國務院」

戰後美國總統們的決策程序理念中，一個不乏合理性的因素總是隱約可見：即常規官僚部門的片面觀點、狹隘利益及其循規蹈矩、缺乏創建的惰性，需要由最具綜合全面視野的總統權加以制約和克服。而他們所要求於NSC的，正是讓這個機制要與此相適應而不是相抵牾。二戰以後對外政策在美國政府事務中的重要性上升了，常規外交部門（國務院）的地位卻在下降，其中的道理與NSC地位的變化是一樣的。

NSC的構成要件有兩個，一是以總統為首的法定成員（statutory members），除總統、國務卿、國防部長的資格維持不變外，其餘席位的歸屬和總人數歷經數度改變；另一個是NSC下屬的辦公廳（NSC staff），最初是服務於NSC的純粹的文秘後勤性質的僚屬班底，由全職工作人員和抽調自其它相關部門的兼職官員組成，為一名行政秘書掌管。在杜魯門的執意安排下，NSC法定成員的作用被抑制，NSC辦公廳則被納入總統行政辦公室，逐漸由NSC所屬機構變為附屬於白宮的機構，最終成為不折不扣的「國王的人馬」。

艾森豪威爾在1953年就任伊始做出了一個影響深遠的制度設置，即不需通過國會批准的「總統國家安全事務特別助理」（即通常所稱的「國家安全顧問」）一職，執掌NSC下屬的計劃委員會，側重履行跨部門政策計劃職能。總統將其作為政治性任命，為的是賦予其在與政府各機構官員打交道時擁有更大的權威。這個職位當時並不十分顯要，但經歷演變後來成為美國對外政策決策體系中舉足輕重的一個職位。

1959年，民主党參議員亨利·傑克遜組建了一個國會專門委員會，發起對國家安全決策機制的大規模評估。傑克遜委員會從強化總統在NSC和整個國家安全決策體系中的權威的立場出發，對艾森豪威爾時期NSC的組織和程序提出很多批評。當選總統肯尼迪部分地吸收了傑克遜委員會的研究結論，對NSC展開新一輪的改革，其意圖在於使NSC變為一個組織疏鬆而可為總統加以靈活使用的機制。

前哈佛大學教授會主席、被肯尼迪任命為國家安全事務顧問的麥喬治·邦迪，大大擴充了NSC辦公廳，並使辦公廳的職能由文牘和程序性事務轉向實際的決策事務，而且不再限於政策計劃，而是徹底介入日常決策。為此邦迪還對辦公廳內部職事加以細緻劃分，像國務院一樣對辦公廳官員按不同地區（如中東、東南亞）和功能（如核戰略、經濟事務）分派職司。自邦迪以下，一些NSC辦公廳官員參與到實際的政策程序當中，並享有一項國務院和國防部官員所沒有的特權即與總統保持密切接觸。經過邦迪的一番經營操持，NSC辦公廳成為一個常規外交職能部門即國務院之外的新的外交政策權力中心，一時被稱為「小國務院」。而邦迪也成為歷史上首個在高層外交決策中佔據顯要地位的「影子國務卿」。

邦迪之後的國家安全事務助理中多有性格強勢且與總統關係密切者，如約翰遜時期的羅斯托、尼克松時期的基辛格和卡特時期的布熱津斯基。這個職位呈勢力不斷增長的趨勢，最終在基辛格和布熱津斯基時期成為一個凌越和擠壓首席外交官即國務卿的職位。布熱津斯基曾評論說：「NSC與總統的關係，以及總統個人的工作風格，一向是決定NSC演化的決定性因素。」

David Rothkopf, Running the World: The Inside Story of the National Security Council and the Architects of American Power, New York: PublicAffairs, 2004

Karl Inderfurth and Loch Johnson(eds.), Fateful Decisions: Inside the National Security Council, New York: Oxford University Press, 2004

《世界知識》2010年第5期，2010年3月1日，總第1528期