北京古城保護若干建議

1、積極推進古城保護的立法工作，強調建設項目的行政許可管理和城市設計審查機制

我國雖有《文物保護法》和《歷史文化名城保護條例》等法律法規來指導歷史文化名城保護工作，但尚未建立起針對古城整體保護的法律框架。既有的兩部法律法規在古城保護方面存在著保護責任主體不明晰，更新改造細則不具體，社會監督體系不健全，保護獎懲機制不完善等問題，特別是針對政府行政違法行為、各種尋租行為缺乏問責與處罰機制。國家歷史文化名城是國家所有的重大資源，如同煤、石油等礦產資源一樣屬於國家所有資源，因此其管理職責應直為國家層面，管理機構級別也應高於一般城市政府。如國家應將文物保護、歷史文化街區和國家歷史文化名城保護納入地方行政績效考核指標，由上級政府實施考核，並具有一票否決權。

#巴黎的「保護區」法律制度#

巴黎早在1677年制定了第一部《最大高度限制法》就明確規定了建築的高度控制要求。巴黎的「保護區」制度形成於1962年的《馬爾羅法》。保護區管理直接隸屬於國家文化部建築與遺產司，其行使職權的「保護區國家委員會」管理級別高於一般城市地區。在1977的《土地利用分區規劃》（POS）第十條「建築高度」和第十一條「外觀」條款中規定了建築的外輪廓控制和紡錘形的視廊控制。20世紀50年代，在歐洲復興大背景下，巴黎建起了第一棟超高成的現代化建築蒙帕斯大廈，但建成後引起各方的反對意見，因此其後巴黎政府也一直未敢再突破「保護區」規定建設高層建築。

巴黎老城區1949-2013年影像對比

巴黎老城區內唯一的超標建築蒙帕斯大廈

#《北京歷史文化名城保護條例》（2005年）在北京古城保護方面的不足之處#

　 第二十條指出，在保護範圍內不得有以下行為：1）違反保護規划進行拆除或者建設；2）改變保護規劃確定的土地使用功能；3）突破建築高度、容積率等控制指標，違反建築體量、色彩等要求；4）破壞歷史文化街區內保護規劃確定的院落布局和衚衕肌理；5）其他不符合保護規劃的行為。這些規定較為籠統，缺乏法律化、可度量的指標，容易造成違法主體鑽空子，也難以用其衡量違法處罰行為。

第三十六條「對違反本條例第十九條規定，未經規划行政主管部門批准進行建設的，由城市管理綜合執法組織依法處理；未按照規劃批准的要求進行建設的，由市規划行政主管部門依法處理。」該條指出違反第十九條規定的，由市規划行政主管部門依法處理。但實際上北京古城的改造項目都是由市規划行政主管部門同意後實施。那麼根據第三十五條規定，市規划行政主管部門違反了第三十五條規定內容，應有由其上級行政機關或者監察機關依法追究直接負責的主管人員和他直接責任人員的行政責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。但實際上國家文物局、建設部及檢察機關很難去追究北京市規划行政主管部門責任。

第三十八條「對違反本條例第三十一條第一款的規定，違法拆除、改建、擴建具有保護價值的建築的，由市規划行政主管部門責令恢復原狀，並處10萬元以上20萬元以下的罰款。」處罰金額數量嚴重偏低。這條僅能約束個體行為，對於大規模拆除歷史文化街區、古建築群的行為沒有明確的處罰限定。

在古城更新改造和城市設計方面缺乏行之有效的行政許可辦法或相應的技術控制指標。目前古城保護對於建築高度、歷史文化街區風貌特色方面有規劃指引要求，但對於具體城市改造項目的體量控制，歷史文化街區的肌理保護，具體地塊改造的建築形式約束、風貌特色引導等方面缺乏一個公開化的城市設計審查和監督機制。地方政府在缺乏保護資金下引入開發商來推進古城的城市更新，往往以單一的資金平衡為目標，致使改造模式容易流於簡單化（如拆除既有的歷史街區或傳統風貌特色片區，再原地修建密度較高的仿古建築群落）；同時也易造成古城更新的尋租行為發生，突破限高和容積率的事情較為普遍。這方面可借鑒台灣的城市設計審查機制，在此基礎上更加突出對於更新改造和社區治理方面的技術要求。

#台灣城市設計審查機制主要內容#

必審內容主要包括：空間配置、資源使用、公共空間及環境關懷、建築形式、色彩視覺美學、功能目標、文化資產保存等。在此基礎上，都市設計審議準則還包括：1）台北市人行陸橋及地下道都市設計規範；2）台北市公園開發都市設計準則；3）台北市徒步區闢建及管理維護辦法；4）台北市山坡地開發建築都市設計準則；5）台北市綜合設計公共開放空間設置及管理維護要點；6）台北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會歷次決議有關都市設計審議原則彙編。

2、激發古城的多元文化價值與社區活力，實現古都風貌特色的整體保護

從倫敦、巴黎、紐約、東京四大世界城市發展來看，城市的多元文化特性是保持其長期競爭力的重要體現。巴黎之所以叫世界藝術文化中心，在於其對文化遺產的保護與對各種文化的包容。巴黎與與鄰近都會區總共有3,800個法國國家遺產與4個世界遺產，並保留了近2000多年各時期的歷史遺迹。自古羅馬時代的城堡遺址，到波旁王朝時期的宮殿群（典型代表盧浮宮、凡爾賽宮），再到法國大革命後大力修建的古典主義建築群（凱旋門及香舍麗大道兩側建築），以及20世紀70年代的巴黎新中心拉德芳斯建築群均有機地統一在一起。而巴黎很好地處理好移民與本地居民的文化認同與交融關係，在巴黎中心城區形成若干不同主題的文化分區，即提升了城市社區文化價值，又展示出城市文化的多元特性。

出台鼓勵政策，推動創意、休閑業和國際交往功能對古城的「小規模、合作式」更新改造。對於北京，一方面需要好好梳理3000多年建城史、800多年建都史，100多年的近現代革命史所留存下來的城市文化碎片；另一方面又需要將開放、包容現代都市文化展示出來，體現更豐富的國際文化交流、碰撞價值。北京古城應在這兩方面發揮更加積極的作用。在保護傳統街道格局、歷史建築風貌特色基礎上，應將更多的文化創意功能，國際文化交往功能融入其中，在發展中保護好古都的肌理與建築風貌特色。這些功能的引入也應同時發揮老城社區的積極性，開展小規模、合作式的更新改造。在古城的多元文化體系塑造中，也需要避免現代文化對傳統文化風貌的衝擊。鄭時齡先生提到，在羅馬古城十分注重整體古都風貌氛圍的塑造，如在萬神殿附近麥當勞餐廳的標誌被放在一個很不起眼的門廊中，不要因現代廣告的色彩和標識影響了羅馬古城的整體風貌。筆者建議，引入文化創意等功能對古城進行有機更新可以嘗試，鑒於古城整體保護需要基礎設施、市政基礎設施投入，應對這些盈利性單位徵收古城建設維護費。

#上海田子坊里弄通過文化創意來推動街區的更新改造#

田子坊里弄位於上海市盧灣區泰康路210弄，街區主要是建造於20世紀30年代的弄堂工廠。整體改造方案並沒有完全拆除新建，而是保留建築構架，並對外立面有選擇性地整飾，內部重新分隔並裝修。改造後的功能主要為現代創意產業，包括建築、服裝、室內設計、廣告、攝影、陶藝、傢具設計等，目前已進駐160多家各類小微企業。

發揮居民的能動性參與社區工作和老城保護，讓古城的生活氣息延續下去。北京市在2008年奧運後對老城區實施了水電氣等市政設施改造工程，取得了很好效果。但由於老城區人口居住密度依然偏高，使得老城的保護壓力依然較大。老城內的歷史文化保護區現狀總人口約46 萬人。除皇城外，人口密度多為2-4 萬人/平方公里，局部地區如法源寺、西琉璃廠高於4 萬人/平方公里。一方面衚衕里的老北京居民處於相對貧困生活狀態，另一方面大量外來人也屬於中低收入人群，這種狀況使得北京老城難以形成有凝聚力的社區。因此社區的社會重建應成為北京老城保護工作中的重要組成部分。城市讓生活更美好，縱觀世界的文化名城，擁有豐富歷史文化遺產的老城區都是在延續傳統生活方式基礎上得以保存的。如澳門的歷史文化街區保護經驗，20世紀90年代台灣的社區總體營造計劃，「日本須坂町街屋協會」的社區營造工作十分值得學習借鑒。對未納入歷史文化街區的傳統風貌街區，在充分梳理老城衚衕肌理及院落保存完好基礎上，建議以社區為單元，制定差異化的更新改造計劃。衚衕肌理尚存，但院落形式不存在的地區，建議按照傳統街道格局逐條衚衕進行更新改造；衚衕肌理尚存，且有一定規模的院落地區，建議採取局部修復方式逐步改造。

#澳門歷史文化街區通過保留傳統生活方式和有序管理來保持老城的活力#

1）澳門老城區的「店屋」及其街道格局是中西方文化與生活方式交融形成的獨特空間，目前保留依然十分完好。「店屋」形式表現為商業、餐飲、手工業和小型機械五金製造在底層，住宅和小型辦公在上面若干層。筆者在高樓街-風順堂街上甚至看到了一個面寬不到4米，進深7-8米的一個單間居然是汽車維修坊，除了停進一輛汽車外，剩餘空間就被各種維修機械和工具填滿，但這絲毫不影響修車作業，也不影響整個街道的衛生環境。澳門的街道格局以「前地」作為有機組織，相互緊密連接在一起。「前地」在葡語中就是小廣場的意思，議事廳前地、澳門大教堂前地、板樟堂前地、崗頂前地、亞婆井前地、媽閣廟前地是串聯澳門歷史文化街區的重要組成部分。

2）澳門老城區將公交系統與步行系統有機結合在一起，方便居民與遊客出行與交流。這麼狹小的道路空間能夠穿行公交車，而不造成擁堵絕對是奇蹟，這也是澳門交通管理相對發達的重要體現。如在風順堂街上僅有6米多面寬的道路至今仍通公交（28路，單行道），最窄處僅能通過公交車體本身，再容不下一個人側身之地，這在中國內地城市簡直就是不可能的事。同樣，澳門的步行系統及空間規劃也十分人情味。澳門老城歷史文化街區的街道十分特別，由大理石柱打樁矗立，並拼接為各種類型花紋，充分展示了澳門的地域風貌。所以，筆者建議多在崗頂前地、議事廳前地、新馬路上多拍拍建築和地面鋪磚。

3）互助互利且具有強大文化凝聚力的社區氛圍。澳門的社區發源於原有的教區，澳門的教區本身就具有老人院、孤兒院、青年中心、傷殘中心、醫療所、寄宿、社區服務等公益服務機構。而堂區就是這些公益服務機構的直接載體，這種社區一開始是承擔居民互助，社會福利等公益活動，特別是對於老年人的福利活動和本地人的就業扶持尤為重要。

4）澳門的街道管理井井有條，值得北京學習。雖然澳門老城區的功能高度混雜，人口密度十分高，但街道衛生、交通管理十分到位。這些街道又具有公共空間作用，各種前地和街道旁邊的人行道就成為市民的公共空間。有意思的是，澳門是一個摩托車出行比重很高的城市，但在狹窄的路邊，摩托車的停車十分規範，幾乎沒有亂停亂放的。這一方面說明澳門有較嚴格的街道管理規章制度，另一方面也說明澳門人的素質。

圖 澳門街道管理秩序

3、從國際經驗來看恢復古城牆遺址公園的可行性

1958年以後，北京老城內，除鐘鼓樓、正陽門等少數門樓外，明清時期的城牆和城樓已基本被拆除。但若要重塑古都風貌，沒有一片完整的城牆還是欠缺了不少。在古城牆地基基礎上修建的二環快速路承擔了十分繁重的城市交通功能，但也正是由於二環路使得二環周邊地區的開發始終沒有斷過。從破壞古城整體風貌和歷史文化遺存的動力分析來說，市場力量是最大的因素。由於北京老城地處北京大都市區的核心地帶，在便捷的交通與公共服務設施支撐下，無疑成為高端經濟要素和各項服務功能聚集的首選地區（處於經濟聚集的絕對優勢區位）。在這前提下，區政府往往在短期利益驅動下縱容了「市場力量」的介入。在各種因素作用下，目前已經圍繞著東、北、西三面基本建成了連綿的高樓群，這對於古城整體保護的壓力在持續增大。因此二環快速路很大程度上是造成古城保護環境惡化的客觀原因。

如果說恢復古城牆遺址公園，將二環路降為一般性城市主幹道路，雖然二環的交通運輸職能降低了，但在一定程度上也抑制了周邊地區開發的機會，並反過來能促動一些交通依賴程度高的功能外疏。這種做法在紐約、首爾、倫敦等城市均有很好的先例，拆除高架路、改變快速路性質是城市發展到一定階段後的一種選擇。如果認清了北京老城保護的價值大於開發的價值，這種做法無疑是一條途徑。路網調整方案如下：二環逐步改造為一般性城市主幹路，以3-4環的主要就業中心為重點加強向外放射狀的軌道網建設，逐步緩解北京老城的交通與功能壓力。

北京沿環路高密度開發模式（沿2-3環之間是過去10年開發量最大的區域）

圖 北京歷史文化街區與2001年以來大規模改造地區對比

#韓國首爾清溪川恢復工程介紹#

韓國清溪川經過首爾城區，在20世紀60年代由於城市快速發展需要，將整個河流逐步覆蓋，其上建成高速公路橋。高速公路每日的通車數量達到12萬輛。雖然一定程度上解決了汽車的行駛通達問題，但21世紀初隨著首爾建設宜居品質城市的呼聲日益高漲，首爾市政府最終下決心拆除高架橋，恢復清溪川。最後又讓清溪川成為了城市的濱水生活休閑空間，極大地改善了首爾的城市品質。清溪川修復工程完工後，濱河兩側地區更多地承載了韓國藝術、商業、休閑和娛樂的功能，國際金融、文化創意、服裝設計、旅遊休閑等高附加值產業紛紛進駐，極大加快了城市產業轉型升級步伐。

在清溪川修復工程中特別注重文化遺址得保護。在首爾600餘年的歷史中，清溪川幹流上曾共建有廣通橋、長通橋、水標橋等9座橋樑；且歷史上每年的一定時期，居民會以清溪川上的橋為中心，舉行踏蹺、花燈等活動。通過努力，相關方面在清溪川上復原了廣通古橋和水標橋，同時新建了16座行車橋、4座步行專用橋。

改造前後的清川溪

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