城市慢行系統規劃是關懷，還是救贖？

一、緣起

2016年8月2日，北京市地方標準《城市道路空間規劃設計規範》（以下簡稱《規範》）正式實施，這標誌著我國第一部統籌城市道路空間規劃設計的地方標準在經歷了長達3年之久的徵求意見之後終於落定。《規範》要求：「所有城市道路必須設置人行道和自行車道……，將把更多的路權給自行車、行人和公共交通」。一時間，如何強化以人為本原則，確保綠色交通的路權的問題再次惹人深思。

在搞清楚這個問題前，我們首先界定下慢行道、非機動車道以及自行車道、人行道的範圍。一般認為：慢行道路是個相對概念，包括自行車道、人行道、馬車道、路面電梯以及其它速度較慢的交通工具所設置的非機動車道路，也包括速度較慢的機動車道路。我們從形形色色的的規劃成果里見到的慢行系統多屬非機動車道，其中，規劃對象以自行車道、人行道居多，因此筆者就這兩種慢行交通展開討論。

二、回顧：歷史上的慢行車道

歷史上的慢行車道曾一度繁榮過，這得從自行車說起。19世紀末自行車從西方傳入中國，到20世紀70年代末中國的改革開放，自行車和縫紉機、手錶一度成為年輕人結婚必備的三大件。再到80年代，「鳳凰」「飛鴿」「永久」是人們理想的交通工具，自行車迅速成為當時中國人最重要、最普及的代步工具。那時每日上下班時壯觀的自行車洪流，更是讓中國成為外國人眼中的「自行車王國」。

但咱這王國的今天，似乎已經名不副實了，至少大城市多是這樣。在中國人眼中，自行車始終是一種代步工具，文化習慣以及社會環境造就了人們很少對自行車運動產生興趣。在西方國家，小學開設自行車課程，學生們並接受訓練，家長也鼓勵孩子們自己騎車上學，因此他們的自行車運動發展良性循環，我國在80年代以前亦是如此，那個年代小孩子學車（自行車），家長多持鼓勵態度。但如今在高速發展的中國，汽車堵滿馬路，摩托車、電動自行車四處橫穿、環境日益惡化，自行車道幾乎被機動車佔領，家長們表示擔心孩子騎車出事，並減少他們的騎車機會，曾經的自行車大國變自行車強國的夢想已遠去，自行車文化逐漸被遺忘……

與此同時，伴隨著社會經濟發展，小汽車逐步增多，先前城市中的慢行車道也逐步地在一輪又一輪的改造過程中消失了，取而代之的是機動車道和一排排停車位。20世紀末，摩托車在中國一度繁榮，摩托車相對小汽車經濟，又比自行車和電動車行駛得更遠，因此摩托車曾一度是最普遍的交通工具，幾乎每個家庭都以摩托車取代了自行車，城市主流的代步工具從自行車時代走向摩托時代。然而，這種代步工具有兩個致命的缺點，較快的速度安全無法保障、與自行車、人行衝突嚴重這兩個安全事故因素成為了各大城市禁摩的主要原因。伴隨著非機動車道的逐步沒落，現在這兩種交通工具正悄悄地退出歷史舞台。

三、當下：機動車強勢、慢行系統薄弱

（1）讓位小汽車，慢行車道正逐步消失

2014年8月10日，法制新報、新華網、新華社等多家媒體轉載以一篇名為《自行車大國的困惑：自行車道都去哪兒了？》的報道[1]。報道指出哈爾濱市民對於騎車去上班，環保又鍛煉的態度並不感冒。

這句話只是「聽起來很美」。

「總是開車上班，覺得身體得不到鍛煉，可是真的騎車走了兩天，我就不得不放棄了，因為好多路都沒有自行車道，在車流中穿行總是覺得很危險。」

雙向１０車道的大馬路看起來頗為寬敞，但是記者在路面標線上卻始終沒有找到非機動車道的身影，偶爾看到幾位騎車的市民也都小心地靠著道路右側的邊石騎行，疾行的機動車不時地從他們身邊擦身而過。記者最終在一個路口發現了非機動車的標誌牌，原來非機動車道已經被「踢」到了人行道上。

許多市民表示，非機動車道卻越來越少，不僅中山路、尚志大街、紅旗大街等主要街路的非機動車道「失寵」，衡山路、鴻翔路等支路的非機動車道也「窄得可憐」，機動車的隨意停放更讓自行車「無路可走」，「車往那一停，這自行車道就一點也不剩了」。

非機動車道消失的問題在其他一些城市中同樣存在，從各大媒體的諸多報道中可見一斑。

（2）自行車在與小汽車的博弈中節節敗退

2013年3月，隨著深圳蛇口最後一條非機動車道的消失，蛇口真正進入綠道時代。蛇口的綠道幾乎覆蓋了所有的大街小巷，不可謂不發達，一條條白線畫在了人行道上，原來非機動車道轉身還給了小汽車的擁有者，對於這個按照規劃建設出來的城市深圳而言，這個矛盾並不突出。真正的麻煩是部分城市的領導盲目照搬深圳的城建經驗，在本就不到3米的人行道上硬是畫出了1米寬的紅色帶，行人安全令人擔憂。與此同時，小汽車在道路的空間占有權進一步擴大，在一輪輪的博弈過程中，自行車的擁有者敗給了小汽車的擁有者。

以石家莊為例，非機動車道的消失在這個內地的二線城市中較為典型。2015年6月，河北日報報道[2]，石家莊市區的工農路、槐中路、長青路、友誼大街等多條道路，均有在非機動車道施劃停車位的現象，致使「騎行族」出行不便。綜合網友的反饋和記者的調查，大部分劃設停車位的非機動車道，剩下的非機動車道寬度均不足1.5米，部分甚至不足1米。這與國家住建部於2012年5月12日施行的《城市道路工程設計規範》中對城市非機動車道、人行道有明確規定相去甚遠[3]。原有的非機動車道消失後，儘管城市規划了幾條冠以「綠道」稱謂的紅色慢行系統，然而城市道路的95%依然是人車混行。

沿友誼大街由北向南騎行，剛過新華路，自行車就「無路可走」，兩條機動車道之外就是窄窄的便道，騎車人只能夾在飛馳的機動車中間混行。有的市民為了避免危險，被迫躲到旁邊窄窄的便道上，與步行的市民「搶道」。行至中山路附近，右拐車輛將最外側機動車道填滿，被迫在便道上騎行的記者遭遇又一難題。原來此處便道外沿高出路面約十多厘米，一名年輕小夥子乾脆加速沖了下去，車輪被顛起半尺高又落下。而更多的人和記者一樣，只能下車推行，或者拐個「S」型急拐彎，從朝東的一個盲道口騎下便道。

非機動車道「被」消失的路段，絕不僅僅這一處，南二環建華大街以西由西向東行駛路段、東二環與石津灌渠交口的橋上以及西二環槐安路以南由北向南行駛路段，自行車均出現「無路可走」現象。

作為一名長期以自行車為主要交通工具的上班族，石家莊市民李先生有感於城市的變化。他說：「城市發展，馬路越來越寬了，但留給自行車的路卻越來越窄了。過去，不管多寬多窄的路，總有自行車的一席之地，但現在卻不行了，很多地方不敢騎車，因為沒有自行車道，混在汽車中間走實在不方便。」

（3）自行車、人行的肉搏

伴隨著非機動車道的消失，電動車、自行車的駕駛者不得不轉戰人行道。深圳作為綠道建設最為先進的城市之一，綠道的連續性卻也並不理想。筆者作為大城市的上班族，由於住所距離單位只有10分鐘的騎行距離。因此，騎行當是個不錯的選擇。然而就在這10分鐘的距離中，也常常見到自行車、電動車與行人肉搏的事件。一位同事抱怨道：「就在我徜徉在人行道上散步的時候，伴隨著刺耳的車鈴，一輛或兩輛自行車、電動車呼嘯而過，獨留我一人在風中凌亂……」，凌亂的不只是行人，也包括被電動車欺負的騎行者！

這當然有行為選擇的原因，然而，不得不承認我們的城市規划過程中，綠道建設的形式大於實際的使用需求，綠道的連續性、覆蓋程度、高差處理等方面還有諸多有待改進的地方，我們為倡導綠色出行而提供的客觀基礎還差得不止一點兒。

四、問題：慢行規劃是關懷還是救贖？

（1）綠行系統規劃使用效果調查

國家統計局中山調查隊2013年曾發布一份針對中心城區綠道及公共自行車使用效益的調查[4]。調查顯示，總體評價為「好」和「較好」的受訪者分別為64%和65% ，不過調查也顯示，中心城區綠道多處出現「斷頭」和被佔用現象，有64.3%的受訪者建議加強綠道維護。其中25%的受訪者認為綠道實際用處不大，37.5%的受訪者表示綠道現狀和建設綠道的初衷相比效果並不明顯。中心城區綠道多在原有非機動車道和人行道的基礎上改造，實際是向城市道路 「借道」，壓縮了原有的非機動車道和人行道，存在較多的硬體缺陷；在28個路段中多處出現 「斷頭」現象；部分綠道狹窄，通行不便，存在安全隱患。

同樣是有較多綠道建設的杭州，居民對非機動車道減少的不滿並未因為綠道的建設得到緩解。來自杭州網浙江在線的浙江新聞也在2013年報道過杭州市狹小非機動車道里爭奪路權 「弱勢群體」騎車人調查[5]。調查顯示多個路段出現停車位佔據非機動車道，導致非機動車佔據兩條機動車道，機、非混行情況也非常嚴重。

「在西歐和北歐一些發達國家，自行車騎車人是強勢群體，他們的行車道寬敞通暢，路況好。為什麼到了咱們杭州，騎車人反倒成了弱勢群體了？」；「平時還不太明顯，遇到下雨天常備小汽車濺上一身水!」

可見，對於綠道建設而言，不能簡單地代替慢行車道，這在寬度和覆蓋程度上還遠遠不夠。我們在城市規劃中應給所倡導的主流行為活動提供足夠的政策傾斜。因為，在狹小非機動車道里爭奪路權的騎車人，實在是個「弱勢群體」。

（2）「綠道」的建設是人文關懷還是遲來的救贖

2016年6月10日，長沙萬家麗路將設非機動車專用道[6]的消息一經傳出，頓時引起了長沙各界的關注，多少人回憶起起了這條承載了上、下班路上的風風雨雨。在建設了地鐵、BRT、高架路後，城市還是還給了市民非機動車道，它將和城市其他的綠道一起形成更加完善的慢行網路，雖然它只有3.5米。

我國從自行車時代過渡到小汽車時代的過程中，非機動車道從每條街道都有到現如今的難以尋覓，這過程中當然有經濟發展內在需求的原因。城市輪廓已經形成，面臨與日俱增的機動車保有量，城市交通壓力不斷增加，為此漸漸取消非機動車道無可厚非。然而，用寬度僅為1米的綠道（多數只在道路一側鋪設）取代非機動車道並非良策，與日益壓縮的非機動車路權相比，綠道的建設對倡導綠色出行而言不過是杯水車薪。我們不禁要問：綠道的建設到底是體現了城市對弱勢群體的人文關懷還是遲來的救贖？

（3）考驗：共享單車，幸福來得太突然，城市尚需準備

2016年10月，一個「共享單車」的概念再次燃燒了起來，摩拜的小紅車、OFO的小黃車、野獸騎行的小藍車、小白單車……在深圳街頭打響一場「顏色大戰」，爭奪一個叫「最後一公里」的市場。共享單車以期低廉的價格，便捷的取車、還車網路迅速被廣大市民所接受，然而，我們的城市真的準備好了嗎？

根據深圳市規土委官網顯示數據，深圳市已建成約2400公里綠道網路，串聯300個公共目的地，綠道覆蓋密度全省第一。南山區綠道長達236公里，羅湖區擁有綠道155 .2公里，福田區有124公里。其中，福田區37公里長的「環城綠道」串起轄區12個大型市政公園，生態多樣，環境優美，上半年通過國家住建部的評審驗收，將有望晉陞為全國第三批城市步行和自行車交通示範項目。儘管目前的綠道建設成績斐然，距離實際的需要還是有距離，面對洪水般的單車大軍，城市顯然並沒有準備好。南都2016年11月28日-30日的民調顯示，逾七成深圳受訪者建議增加自行車道規劃和建設[7]。

如坪山新區的市民就抱怨自行車道太少，只有機動車道跟人行道，怎麼走都不安全。王小姐家離單位僅兩公里，且兩頭都有公共自行車租賃點，所以常騎車上下班，但只能走人行道或者機動車輔道，「很危險。」不過該區已著手解決這個問題，規劃未來5年建設173.4公里綠道。

南都記者在龍崗區體驗共享單車也遇上無路可走的情況。而註冊「摩拜單車」可謂不費功夫，下載APP、綁定手機號、充值押金、實名認證等幾個步驟即可。隨後，根據GPS指示南都記者在最近的楊美地鐵站A出口找到車，掃描二維碼、開鎖騎走。南都記者行經環城路、布龍路、坂雪崗大道、五和大道等主幹道，發現都沒有自行車道，要麼和行人擠在一兩米寬的人行道上，要麼到機動行道上與汽車共行。

可見，在城市有限的道路用地上，共享單車卻在不停地和機動車、行人「蹭路」。面對尚不完善的自行車車道，核心依然是私家車、公交車、電動車、自行車和步行的背後的路權分配問題，共享單車作為城市公共服務產品，無疑是對城市慢行系統的考驗。

五、深思：公共設施與城市同步發展是深層次的解決之路

（1）城鎮建設滯後於社會需求是根源

表面看來，造成城市慢行系統空間不足的原因是城市日益增長的機動車需求和有限的道路空間的矛盾。城市中機動車的需求本身是無底限的，一味的擴大機動車路權無疑是飲鴆止渴，終究無法持續滿足城市發展需要。多數城市受制於經濟財力，城鎮建設本身的超前性不足，面臨持續增長的機動車保有量，不得不對慢行空間下手。然而，社會發展有其特有的發展規律和階段性特徵。無論是自行車時代、摩托車時代、電動車時代，這些交通工具都曾在城市不同的發展階段出現、壯大乃至沒落，其根本原因在於社會經濟、科技發展水平的變化帶來的城市內在需求變化，因此，分析研究城市自身社會發展需求是解決慢行空間問題的根本。

（2）保障出行安全是前提

從媒體持續不斷的報道到學術界研究，慢行系統的問題之所以能夠引起社會各界的持續關注，核心問題是在路權分割的過程中，行人出行安全無法得到保障。電動車之於小汽車、自行車之於電動車、行人之於自行車，不同的交通工具在衝突、矛盾中，始終存在一方擠壓另一方，惡性傳導的現象。城市出行安全無疑是考驗城市管理水平的試金石，我們對「自行車人行道上推行」這類管理規則的實施情況的監督力度還不夠，對於電動車、自行車以及行人出行規範的研究以及執行的管理還欠缺，相應的處罰機制還不到位。面對日益增多的獨輪車，城市短距離出行又極有可能進入平衡車時代，這些問題不解決，保障居民出行安全始終只是一句空話。

（3）公共事務的全民決策是藥方

慢行系統問題的核心是路權問題，作為一項社會公共事務，其決策本身是影響城市建設、管理行為的關鍵。從目前的決策過程中，無論是研究機構、政府還是社會管理機構，無不體現著精英決策色彩。部分城市面對有限的道路空間，開著小汽車的決策者一面向慢行空間施壓，一邊擺出一副悲天憫人的架勢，為大家划出一道紅帶（綠道），強化著所謂的城市特色和人文關懷……終無法擺脫「我出考題，我答卷」的魔咒。而作為慢行空間的主要使用群體，則對於城市決策發聲甚微（公眾參與對於決策結果並無否決權），在城市路權的分配過程中處於受支配地位。試問：這樣合法、合規的決策又怎能代表最廣大人民的根本利益？

結語

社會總是向前發展，我們無意恢復非機動車道昔日的繁華，更不會激進地大肆建設慢行系統網路。理性的解決思路是真正從市民的構成分析入手，了解城市真正的慢行需求，有計劃地鼓勵和引導慢行系統的建設。城市非機動車道的衰退，根本原因是社會經濟發展階段的客觀需求，要解決城市中路權的平衡問題、機動車、自行車以及人行衝突的問題的關鍵還是要建設與城市發展階段相匹配的公共設施，這不單單包括綠道，還包括地鐵、巴士等公共交通。作為城市規劃工作者，我們能做的僅僅是在日益多元化的出行需求中，保持足夠的理性，給弱勢群體提供足夠的人文關懷而已。

作者：

趙廣英，深圳市城市規劃設計研究院，城市規劃師

參考文獻：

[1]馬曉成, 自行車大國的困惑：自行車道都去哪兒了？; [N]; 新華網2014.08.10; http://ln.people.com.cn/n/2014/0810/c340418-21937398.html.

[2]周國梁, 非機動車道變身停車場 「騎行族」路在何方？; [N]; 河北日報; 2015.06.12; http://www.he.xinhuanet.com/news/2015-06/12/c_1115594316.htm.

[3]《城市道路工程設計規範》規定：與機動車道合併設置的非機動車道，車道數單向不應少於2條，寬度不應小於2.5米；非機動車專用道路面寬度應包括車道寬度及兩側路緣帶寬度，單向不宜小於3.5米，雙向不宜小於4.5米.

[4]廣東省中山市綠道建設市民態度調查的調查報告; [OL]; 調查網; http://www.51diaocha.com/w/1001562/stat.htm.

[5]蔣波, 狹小非機動車道里爭奪路權 「弱勢群體」騎車人調查; [OL]; 浙江在線; 2013.05.28; http://zjnews.zjol.com.cn/05zjnews/system/2013/05/28/019367229.shtml.

[6]斯茅庚 李龍, 長沙萬家麗路將設非機動車專用道 寬3.5米; [OL]; 紅網; 2016.06.10; http://hn.rednet.cn/c/2016/06/10/4004910.htm.

[7]宋騰虎, 瘋狂的單車|超10萬共享單車將湧入，深圳準備好了嗎; [N]; 南方都市報; 2016.12.04; http://www.oeeee.com/html/201612/04/435606.html

（註：文章配圖由作者提供）

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