福山：美國政治的衰敗和復興

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原文發表於《Foreign Affairs》,鏈接https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2016-06-13/american-political-decay-or-renewal?t=1466916166

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美國政治的衰敗或復興？

文/弗朗西斯·福山

兩年前，我在Foreign Affairs上發表過一些文章認為美國正遭受政治衰敗所帶來的災難。美國憲政下的三權分立，當與政黨兩極化和金融財團的崛起相混合的時候，就孕育出了一種「否決政治」，即阻止政府做事要比讓政府做事更容易。比如，不斷重複的預算危機，臃腫不堪的官僚系統，和缺乏政策創新等等都表明了現在的政治體系的混亂無序。

表面上看來，2016年的大選似乎是在印證這種分析。曾經榮光的共和黨卻對川普的提名失去了掌控，與此同時，共和黨也被重重的內部矛盾所撕裂。在民主黨這邊，建制派的希拉里卻要面對來自伯尼桑德斯的強有力挑戰，而後者是一個74歲，自我標榜社會主義分子的民主黨人士。從移民問題到金融改革，從貿易問題到收入的停滯等等，不管爭論的焦點是什麼，兩黨的選民都開始對他們眼中這種腐敗、充滿內部交易的政治制度表示不滿，並寄望於黨外激進人士來改變現狀。

然而事實上，這場混亂無序的選戰已經表現出美國民主政治比預期運行的要好。不管別人怎麼看待選民的選擇，選民只是成群結隊地通過手中的選票來想辦法從利益集團和寡頭手裡奪取政治話語權。傑布布希，其兄其父皆為美國總統，曾被視為共和黨毫無疑問的總統提名人。然而他在燒掉1.3億選舉資金後，在二月就不得不恥辱性地退出選舉。而桑德斯，則是只接受小額捐贈，並且決心要剝奪金融精英用大額捐贈來影響政治的權力。目前為止，桑德斯已經籌集了比布希更多的資金，並且對希拉里緊追不捨。

然而在這場選舉背後的則是，經過了幾十年，美國民主終於對越來越多的不平等和經濟的萎靡不振做出了回應。社會階層論重回美國政治的中心，而最近幾次選舉中大熱的議題，比如種族、族群、性別、性取向、地理等等則紛紛讓位。

在最近兩個世代中，精英與大眾之間的貧富差距越來越大，只不過最近這個話題才成為國內政治的焦點。我們需要明白的，其實並不是為什麼民粹主義者現在贏得人心，而是為什麼他們花了這麼長時間才開始這麼去做。儘管當今美國政治系統沒有人們想像中那麼僵化，不完全受制於精英的掌控，但是仍然需要改革。而民粹主義者所謂的靈丹妙藥實際上對於改革近乎沒有幫助，如果真的實行的話，那麼將會扼殺增長，加重萎靡，將會使現在的局勢更加糟糕。因此，既然現在精英們已經從他們的那種自鳴得意中驚醒，那麼他們就不能再無視那些社會問題，並需要設計出可行的解決方案。

民粹主義的社會基礎

近年來，一個不可否認的事實是，儘管精英們過得比以前更好了，但美國民眾的收入卻停滯不前，這擴大了美國社會的階層不平等。1%，實質上0.1%的精英們將增加的社會財富掌握在自己手中，這樣的事實變得越來越不可辯駁。讓人感到不同的是，人們的關注點開始從過度的寡頭政治轉向那些貧苦人民的現實生活上。

最近有兩本著作——Charles Murray的Coming Apart和Rober Putnam的Our kids，將這個社會痛苦的方方面面都仔細描述了出來。Murray和Putnan在政治光譜中處於兩個極端，前者是自由保守黨，後者是主流自由主義者。然而他們所得出的數據卻是一致的。上一代工人階級的收入持續下降，而下降最明顯的是那些持有高中或高中文憑以下的白人男性。對於這個群體來說，川普的競選口號——「實現美國的偉大復興」是非常有意義的。但是他們受苦背後的病因卻更為複雜，數據顯示，主要是犯罪、吸毒和單親家庭所造成的。

在19世紀八十年代，美國國內曾經有過一場關於非裔美國人下層階級的崛起的大討論。也就是說，大量無工作、無技能的底層窮人擺脫不了「貧困循環」——由於貧困本身導致了家庭破裂，因此這些家庭就無法將就業市場所要求的基本社會規範傳遞開來，從而只能繼續貧困。如今的白人工人階級事實上面臨著同樣的問題。

新罕布希爾州，是白人和鄉村人口最多的州。在這個州初選時，很多美國人非常驚訝地發現當地選民最關心的問題竟是海洛因成癮。事實上，類鴉片和冰毒的成癮在有些州的農村白人社區如同流行病一般。在印第安納和肯塔基，那裡毒品泛濫的情況就跟上一代的內城貧困區一樣。經濟學家Anne Case和Angus Deaton的最近研究顯示，從1999年到2013年，美國非西裔的白人中年男性的死亡率一直在增長，而在其它發達國家裡，這個比率是在不斷下降的。比率上升大概是自殺、毒品和酗酒所造成的，同時還有比預期多50萬的因勞累過度死亡，而且這個群體的犯罪率也是常年居高不下。

這種不斷加劇的凄慘現實，卻幾乎沒有引起美國精英們的注意，這是因為在同一時期，精英們都過得相當不錯。在過去幾十年中，大學學歷之上的人們的財富不斷增長，同時這一群體的離婚率和單親家庭率也在不斷下降，群體所在社區的犯罪同樣穩定下降。城市已經為了年輕一代而改變，科技諸如互聯網和大眾媒體也已經使社會誠信和社區參與變得更加有力量。對於這一群體來說，「直升機父母」（望子成龍）的問題要比「鑰匙兒童」（父母雙忙）更加嚴重。

政治的失敗

考慮到業已發生的社會變遷的嚴重性，真正的問題不在於為什麼2016年的美國會出現民粹主義，而在於為什麼這種呼聲沒有早一點到來。而且美國的代議制度的確出了問題：哪個政黨都沒有好好對待這一失落的群體。

在最近幾十年中，共和黨已經成為一個由商業精英和社會保守人士組成的不穩定的政黨聯盟。前者提供資金，後者提供選票。華爾街所代表的商業精英們，將經濟自由主義作為基本原則，其包括：自由市場，自由貿易和開放移民。過去在共和黨的選票支持下，北美自由貿易區得以成行，最近的則是貿易促進授權（通常被稱做「快車道」）。他們背後的商業大佬們毫無疑問地受益於外國廉價勞動力的湧入，不管他們是否具有技能，同時也受益於一個能夠讓大佬們盡情出口和投資的全球貿易系統。共和黨極力鬆動大蕭條以來的銀行監管體系，然而這卻為次貸危機和由其導致的08年金融風暴埋下了伏筆。同時出於共和黨傳統意識形態的考慮，他們致力於對富人的減稅，削弱工會的力量，並且削減對非富群體的社會福利。

然而，這條政策路線是與工人階級的利益直接衝突的。工人階級沒落的原因非常複雜，即與科技發展有關，也與公共政策有關。但是不可否認的是共和黨人所支持的市場理論在最近幾十年中對工人階級的收入形成了下行壓力，具體表現為將工人暴露在無情的技術和全球化競爭之下，和削減自羅斯福新政所留下的各種工人保障措施和社會福利。（那些給予工人更多保護的國家，比如德國荷蘭，並沒有加大像美國一樣的社會不平等。）因此，當今年最大且最情緒化的爭論是來自於共和黨黨內時，人們不應當感到驚訝，因為共和黨的工人階級票倉明確地轉向民族主義者的經濟政策。

而民主黨人，在傳統意義上他們視自己為平民的領袖並且仍然能夠從逐漸縮水的工會中獲得選票，但是他們同樣辜負了這部分選民。自從比爾柯林頓提出「第三條路」，民主黨的精英們開始紛紛擁護支持自由貿易和移民的后里根共識。在瓦解90年代的銀行監管方面，他們跟共和黨串通一氣。而且民主黨非但不支持勞工運動，反而曾經嘗試用賄賂勞工組織的方法來消弭異議，從而達成貿易協定。

但是民主黨更嚴重的問題是，這個黨派將「身份政治」作為其核心價值觀。通過把女權、非裔美國人、都市的年輕一代、同 性 戀和環保主義者動員聯合在一起，民主黨贏下了大選。曾經是羅斯福新政領導下的政黨基石——白人工人階級，卻完完全全地被民主黨所拋棄。在80年代的時候，白人工人階級開始在愛國主義、持槍權、墮胎和宗教等社會文化議題上投給共和黨。而90年代時，柯林頓把這部分選民贏了回來，以相對多數贏得了兩次大選。但是從那之後，儘管精英共和黨下的經濟政策與白人工人階級的利益有分歧，但白人工人階級卻更願意投給共和黨。這也是為什麼在4月份Quinnipiac大學的調查中顯示，受訪人群中80%的川普支持者認為「現在的政府太過於注重少數群體」，並且有85%的人認為「美國已經喪失了自我」。

民主黨人這種對於身份政治的痴迷，解釋了當代美國政治的一個謎題：為何鄉村白人工人階級，特別是在南方、社會福利受到限制的各州的人民，儘管他們受益於共和黨所反對的政策（比如奧巴馬醫改），但他們還是成群結隊地投向共和黨的旗幟之下。還有一個原因則是這些選民認為奧巴馬醫改的受益對象並不是他們，而這種認知錯位的出現，部分是因為民主黨人已經喪失向這些選民傳達自己理念的能力。

一個時代的終結？

川普的政策主張是混亂和前後矛盾的，他的政策出自於自我陶醉的媒體操縱，而缺乏明確的思想體系。但是由於他在一定程度上與桑德斯的理念相似，比如保護國內工人就業的經濟民族主義，這使得他對於很多共和黨選民有很強的吸引力。正是這種經濟民族主義，解釋了他為何反對移民，不僅僅是反對非法移民，而且反對擁有H1B簽證的技術移民。同時這也是他對於一些美國企業譴責的原因，因為那些企業將工廠移向海外以節約勞動力成本。在外交上，他不僅批評中國操縱匯率，也對於一些友邦比如日本和韓國進行批評，因為他們的出口同樣傷害了美國的製造業。當然，他也極力反對進一步的貿易自由化，比如亞洲的TPP和歐洲的TTIP。

所有這些，對於任何一個在大學學習過貿易理論的正常人而言，都是異端邪說。從李嘉圖的比較優勢理論到赫克歇爾—俄林的要素優勢理論，它們都告訴人們，自由貿易對於貿易雙方是雙贏的，能夠增加所有參與貿易的國家的收入。確實，在過去兩代人的時間裡，由於世界貿易和投資在GATT和WTO的框架之下得到解放，所以全球產出爆炸性地增長，從1970到2008，產出增加了4倍。全球化使數以百萬計的人們擺脫了貧窮，比如中國和印度，以及為美國創造了無法估量的財富。

經濟自由化能帶來收益，這個理論是兩黨精英們的共識，但卻仍然遭受批評。評論家認為，雖然貿易自由化會提高總收入，但是這會對分配結果產生潛在的不利影響。換句話說，貿易自由化會產生「贏家」和「輸家」。據最近的一份研究估計，從1999到2011年，來自中國的進口使美國的200到240萬人失去了工作。

貿易主義者認為，從貿易中的獲利是完全能夠補償那些在貿易中受到傷害的「失敗者」，其形式是給予他們就職培訓和訓練新的技能。因此，每一部貿易立法都相應地配備工人重新培訓的計劃方法等，並給予他們時間來適應。

但是實際情況是，這些為了工人所做的調整，通常都失敗了。美國政府現有47個就業培訓計劃，州一級的話，就更多了，但它們基本都不夠「與時俱進」，它們的共同特徵是——無法讓工人晉陞到更高技能的崗位。其中部分原因是實施力度不夠，但更為重要的是理念的失敗：人們並不清楚什麼樣的培訓可以讓一個55歲的中年流水線工人成為一個編程人員或者網頁設計人員。而一般的貿易理論也並沒有關於政治經濟學裡面的投資的論述（意思就是貿易理論沒有提供關於受到貿易衝擊下普通工人如何就業的理論）。另一方面，資本通常具有比勞動力更強的規模能力，因為資本更容易集中和協調。這個理論是工聯主義的早期理論基礎之一，然而自從1980s開始，美國的工人聯合會本身受到了極大地削弱。同時，全球化帶來的資本的高度流動卻僅僅提高了資本的規模優勢。儘管勞動力也更加流通，但是相比資本而言，卻遠遠不如資本那樣自由。因此，當僱主威脅將實業搬出當地，搬去勞力更划算的地方，甚至不同的國家時，工會的談判議價能力就被迅速地削弱。

勞動力的成本在美國國內和其它發展中國家差異是如此巨大，以至於人們很難想像會有一種政策可以保護髮達國家的大規模低技能的就業崗位。可能川普自己都不會認為鞋或者T恤等等依然會在美國本土生產。世界上每個工業化的國家，甚至包括那些要大力保護本國製造業的國家，比如德國，日本等等，在過去幾十年中，他們的本國製造業都有相當明顯的下降。即使是中國，製造業也已經開始轉向自動化生產，或者向成本更低的國家比如越南，孟加拉進行轉移。

然而，德國的經驗向我們展示了另一條道路。德國的商業精英們從沒想過要削弱工會的力量。即使到今天，德國工人的薪酬，是在德國政府主導下的僱主和工會之間的談判所議定的。因此，德國勞動力成本要比美國高25%。然而，德國卻是世界第三大貿易出口國。儘管製造業的就業有所下降，但是相比美國，狀況要好得多。不像義大利和法國，德國沒有通過對勞動法的扯皮來保護本國現存的就業崗位，而是通過總理施羅德的2010改革計劃，將多餘的工人暫時解僱，同時國家大力投資工人階層的技能培訓，主要是通過學徒制，同時對勞動力市場進行干預，通過這些政策來保障工人再就業。此外，德國人也想辦法從無休止的外包中保護本國的供應鏈，將本國的中小規模企業，與大企業僱主相連接。

相比之下，美國的經濟學家和公知們，卻將由製造業主導的經濟向後工業化的服務業為主的經濟的轉型，視作是不可避免的，甚至大力推廣和加速這個進程。他們眼中，那些業已過時的工人必定會重新培訓自己，變成高知識工人，使其能夠在一個靈活、外包、兼職所主導的新經濟體當中獲取自己的高收入。然而除了偶爾做做姿態，政黨一沒有嚴肅對待「重新培訓」這個勞動力調適過程中的中心環節，二沒有投資在那些能夠在轉型期中保護工人的社會政策上。結果，那些白人工人們，就像以前的非裔美國人一樣，只能靠他們自己。

21世紀的前10年，狀況本可以完全不一樣。如今的中國，不再靠匯率來促進出口，反而是在通過鞏固幣值來防止資本外流。但是在97-98年的亞洲金融危機和2000-2001年的互聯網泡沫破裂的前後幾年裡，中國政府確實操縱過匯率。對於當時的華府來說，作為對匯率操縱的回應，他們本可以威脅對進口的中國商品採取高關稅，甚至付諸於實施。雖然這勢必會帶來很多風險，比如消費價格上漲，利率會上升（由於中國政府肯定會以不再購買美國債券作為回應）。然而實際情況是，美國的精英們根本沒有認真考慮過這個選項，因為他們害怕這會導致貿易保護主義的橫行。結果，在接下來的十年里，美國失去了超過200萬的就業崗位。

未來的道路？

川普也許已經注意到了美國社會真正存在的問題，然而他並不適合代表這場混亂的選戰中所表現出的改革力量，因為沒人可以通過單邊提高關稅或對那些外包工作的跨國企業提起刑事訴訟，來中止長達50年的貿易自由化。當下的美國經濟與世界聯繫地如此緊密，以至於如果貿易保護主義回歸，其所引發全球經濟衰退的危險性是那麼令人膽戰心驚。此外，川普對於奧巴馬醫改的摒棄會讓數百萬工人的醫療保險不復存在。而他的減稅政策在接下來的10年里，將會帶來超過10萬億的財政赤字，然而這個政策卻只對富人有利。美國現在確實需要一個強有力的領導者，但他應該是一個能夠真正提高政府效率的建制內的改革者，而不是一個無視現有規則的煽動分子。

儘管如此，如果精英們真的關心不平等問題和日漸衰落的工人階級，那麼他們就應當重新審視他們長久以來在移民、貿易和投資領域的立場。現在的挑戰是，美國能否在不破壞本國和全球經濟的條件下，從全球化的浪潮中退後一些，犧牲一些國民收入來改善國內收入不平等的現狀。

當然任務總有難易，而移民問題在理論上，是最容易下手的部分。雖然移民制度的全面改革已經進行了10年多，但是卻都失敗了。有兩個原因：一是反對者不贊成「大赦」移民，即不給非法移民以獲取公民身份的機會。二是實施不力，評論家認為現在的移民法律沒有被嚴格執行，而且以前各種對保證實施的承諾也沒有得到兌現。

那種想把1100萬人口都遣送回他們自己國家的想法是完全不可能的，特別是考慮到這1100萬人中有很多孩子擁有美國國籍。因此，某種形式的「大赦」似乎是不可避免的。但是如前所述，美國政府在移民政策的執行上非常鬆懈。正確的做法是建立一套生物識別的身份認證系統，大力投資法院和警察系統，最重要的是要有制裁違反規則的企業僱主的政治意願，而不是去建立邊境長城。國家需要採取更嚴厲的移民政策，其中非法移民要想得到赦免，需要付出更多的努力，而這種方法並不會帶來經濟上的嚴重後果。在1924年，政府就是這麼做的，這為之後40和50年代的社會平等的黃金時代打下了基礎。

除了對那些即使否決也風險不大的貿易協議（比如TPP）不予批准之外，在貿易和投資方面進行進一步改革是很難的。現今世界正在逐漸被經濟民族主義所主導，如果華府此時反轉其對於自由貿易的立場，那麼將會掀起一股報復主義的浪潮。面對這種情勢，可能比較容易入手的地方是——想辦法讓坐擁2萬億海外資產的跨國企業將這些資金用於國內的投資。美國企業的稅率在OECD中一直是最高的。一方面進行大幅度企業減稅，讓企業回歸，另一方面則徹底消除不合理的稅收補貼和免稅政策，在兩黨中都能找到這方面的支持者。

另外一種方法則是大規模重建美國的基礎設施。美國土木工程協會估計，從現在到2020年，美國大概需要3.6萬億美元來升級國內基礎設施。美國政府可以先低息貸款1萬億，然後將其投放到基建市場，這不僅能夠創造大量就業，並且從長遠來看還能提高生產效率。雖然希拉里柯林頓提出0.275萬億美元的基建方案，但是這太過於保守了。

然而不管是稅制改革還是國內基建，達成其中任意一個目標的努力都會被政治系統中的日常功能失調所束縛，否決政治再顯神威。對於高度組織化的利益集團來說，不管是阻止對其不利的立法，還是為了自身利益而開啟新的議題，在現今的體系下，都太過容易了。因此，改革議程中就應當包含對於議程系統本身的改革，即減少否決權重、精簡決策過程。這反映到實際的政治改革中則是廢除參議院中只有全體參議員一致同意才能提交議案的程序，消滅借長篇演講來阻撓議案通過的方法，採用預算委託制，以及將繁冗的立法制訂過程交給小部分的專家群體，然後由他們研究出一份具有連貫性的草案，最後交由國會進行投票。

這些就是為什麼川普和桑德斯的意外崛起反而帶來了改革良機的原因。儘管川普犯了很多錯誤，但是他卻與自里根時代所形成的共和黨正統理念相決裂——那種低稅、小福利的正統理念富了公司，但卻沒怎麼幫到公司里的工人們。而桑德斯則同樣將左翼中對現狀不滿的群體充分調動了起來，要知道他們自2008年之後基本銷聲匿跡。

「民粹主義」只不過是政治精英貼給那些他們不喜歡的普通市民的標籤。在當前全球化使政策選擇變得如此複雜的背景之下，民主黨的選民當然不可能每次都會做出正確的選擇。但是精英們呢？他們同樣也選不對，而且他們對民意的熟視無睹，使他們像無本之木一樣。民意之下的社會動員力量既不一定是壞的，也不一定是好的。就像在進步時代和新政時期一樣，人們依靠群眾的力量做了很多很偉大的事情，但反例也有，比如19世紀30年代的歐洲。現今的美國政治系統已經衰敗了，除非出現能夠平抑民眾憤怒的賢明領導班子和優良的政策，否則美國的政治系統將永遠不會被修復。而現在還為時不晚。

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