小街區的實施之路

一、背景

2016年2月6日發布的《中共中央國務院關於進一步加強城市規劃建設管理工作的意見》提出：「促進土地節約利用，樹立『窄馬路、密路網』的城市布局理念。」文件本身主要針對的是住宅小區，但足以對「稀路網、大街區、寬馬路」的城市空間布局模式提出質疑。「小街區」因其區別於「大街區」的高效、活力的環境品質受到越來越多專家與學者的關注。

本文借鑒街坊開發的優點，以九江市中央商務區為例，探索小街區開發實施的路徑，從開發模式、政府管控、產業引導等方面總結出適合小街區發展的方法與思路。

二、總體思路：3個核心問題

在既有研究內容的基礎上，筆者將從兩個方向進行拓展。第一是將地域進行拓展，延伸至城市重要戰略地區：CBD地區；第二個拓展是在空間形態研究的基礎上擴展至空間實施的環節。對於小街區在實施過程中遇到的典型問題進行深入剖析，利用街坊開發模式的特色有針對性的解決CBD小街區在實施中要面臨的問題。那麼三個最核心的問題隨之而來：

Q1：為何拓展至城市CBD地區?

政府觀念的轉變

隨著土地增量的日益減少，政府對於土地開發方式的態度也隨之轉變。高效利用空間資源成為提升城市競爭力的一大優勢，尤其對於城市的戰略空間節點地區，如城市CBD地區。借用地方政府的話說，要把土地切成豆腐絲一樣的出讓。這切切實實與之前粗放的土地出讓模式形成了鮮明對比。政府對待土地的態度進入了精細化管理階段，而小街區的發展模式正好符合現階段政府轉變的觀念，代表著政府對於土地從粗放式低效利用模式轉變為高效集約利用模式。

產業發展的需求

CBD地區多肩負著城市產業轉型升級的重任，其承載的業態主要為生產性服務業。而與生產性服務業所契合的空間載體應該是緊湊、高效和活力的城市空間，這恰恰是以往「寬馬路、大街區」的空間組織模式所欠缺的。正如王軒軒（2008）所提到的，大街區導致了城市效率低下，城市活力喪失，同時還加劇了城市功能區塊之間的隔閡。活力、高效、緊湊是城市CBD發展的動力之源，同時也是小街區的空間特色。因此小街區被愈來愈多應用於城市CBD地區。

市場潛力的再發掘

政府以往對開發主體設置較高的引入門檻，多選擇資金實力雄厚、整體開發運營能力較強的大型開發主體。此類門檻設置一方面可以通過開發主體的整體實力，確保城市建設的品質，但是另一方面，卻無形中把同樣有開發經驗的中小型開發主體排除在外。而這些開發主體占開發主體總量中的大多數。尤其是在CBD地區開發實施初期，地區建成度不高，影響力較弱，對於有一定實力開發主體吸引力不夠。這時需要對市場力量進行拓展，為了適應不同實力的企業，就需要一種小街區式的開發方式。其開發規模適中，開發成本可控，既能夠適用於大型開發主體，同時也為中小型開發主體的介入預留可能性。

Q2：「街坊開發」是什麼？

出處：源於單元開發，發揮整體開發的優勢，規避地塊獨立開發的問題

街坊開發是借鑒了單元開發的理念，起源於美國， 指的是將一定規模的土地作為一個單元進行整體開發，而不是單個地塊獨立開發，同時對於街坊整體提出開發利用的限制條件。通過街坊開發，政府可以提高管理效能，增強街坊內部開發的彈性，同時消除因獨立地塊開發而導致公共利益受到侵損的問題。

核心：一種規劃的手段，沒有規模門檻限制，較單元開發適用性強

街坊開發本質上是一種規劃的手段與方法，其適用的規模並沒有嚴格限制，可以是幾公頃範圍亦或是幾十公頃的範圍，基本能夠保證市場開發主體達到資金平衡的最小規模就可以成立。

本質：一種實施的路徑，便於迅速推動潛力地區發展

街坊開發作為一種政府投入土地，市場投入資金，迅速推動潛力地區發展的開發模式，在國內外已經有相當多的成功實踐。比較有代表性的例子是《前海綜合規劃》——它將前海14平方公里規劃範圍劃分為102個規劃街坊，對於每個街坊規定了各功能規模建設比例，最重要的是給出彈性控制的指標空間，並給出剛性控制與彈性引導的具體要求。

Q3：為何選擇「街坊開發」的方式落實小街區的實施？

小街區因其形態相對較為分散，帶來的開發主體也相對多而散，在實施過程中就面臨著多方面的問題。比如整體空間形態難以統一考慮；公共空間與開發商的私人空間的保障問題；CBD內小街區如何引導產業發展等等。而「街坊開發」以整體開發為特色，其整合開發主體、一體化利用空間、整體平衡產業與城市功能等4大類優勢恰恰有針對性的能解決小街區實施的4大類問題。

實施問題1：小街區的「散」與「整」——分散的開發主體 VS 整體城市空間環境

小街區「窄馬路，密路網」的格局決定了其空間形態是相對分散的，這對於大型開發主體而言可以依據自身的需求跟實力，選擇若干個小街區整體開發。那麼對於有開發意願的中小型開發主體，如果政府的引入門檻降低，他們有可能只針對自己能力範圍內的一個街區進行開發。從政府的角度看，這樣分散的開發方式將非常不利於CBD地區整體環境的塑造，也為政府管理增加了相當大的難度。那麼有沒有可能形成一種「化散為整」開發模式，既能夠引入大中小各等級的開發主體，同時又能夠保證CBD整體品質的打造，並且能提高政府管理效力。這是小街區開發面臨的最主要的問題。

街坊開發優勢1：空間利用一體化——公共空間-地下空間-公共服務設施

街坊開發把相鄰地塊的公共空間、地下空間、公共服務設施等作為一個整體來考慮，使得公共設施布局能夠統籌規劃，避免公共設施布局不均衡；地下空間能夠得到一體化設計，避免各地塊獨立開發，相鄰地塊地下空間不能互聯互通；公共空間得以形成規模，融入城市整體公共空間系統，避免因地塊獨立開發帶來的公共空間的細碎、分散以及無法高效利用的問題。街坊開發相對於以往地塊獨立開發模式，實現了空間一體化利用，發揮了空間的最大效益。

實施問題2：小街區的「私」與「公」——開發商的私利益 VS 市民的公權益

我們對於小街區的關注點多是在於街區的規模，是60米*60米還是80米*80米？究竟多大的尺度規模可以被稱作為「小街區」？其實數字並不重要，重要的是小街區範式所營造出的暢達、便利、活力、高效的城市氛圍。這種氛圍的打造依賴公共空間系統、地下空間系統和立體交通系統等各個公共系統的共同作用。在以往」大街區「建設模式下，關於公共系統的搭建多被框於一個個大街區範圍內，建設主體明確，所以這在大街區發展背景下並沒有成為突出的問題。但在小街區建設的理念下，由不同開發主體導致的街區分散開發，將會嚴重影響到CBD未來的整體公共系統搭建。那麼於政府而言難點在於小街區如何重新定義開發主體」公「與」私「的問題，如何避免各開發主體僅關注自己」私「領域的建設， 而忽略了「公」領域的責任。

街坊開發優勢2：政府管理高效化——街坊整體管控要求-剛彈結合的管控方式

政府可以以街坊為單位提出整體的管控指引要求。對於各街坊的劃分、功能配比、支路網控制等方面予以細化要求。整體採用剛性與彈性相結合的方式，既保障了公共環境，又提高政府面對市場調節的靈活度。剛性要求主要包括街坊的容積率、建築總量的上限要求、主導產業的功能比例、街坊的配套公共服務設施、主次幹路網的等級與線位等。彈性控制要求包括支路網規劃、地下空間規劃、公共開放空間規劃等。剛性要求控制的重點在於街坊整體的開發建設總量、主導產業的配比以及框架性路網的穩定。彈性要求則是針對市場較多的不確定因素，提供更多的靈活性。這樣以街坊為單位的內部平衡指引要求，避免了針對逐一地塊開發控制而無法及時應對市場變數的問題，既能保證對於地區開發的主要導向，又能給與市場最大的靈活性，這樣大大提高了政府的管理效能。

實施問題3：小街區的「主業」與「「副業」——主導產業導向 VS 城市多樣性及活力

小街區的一大特點是土地的混合利用，它將分散的居住、交通、工作、遊憩等城市基本功能複合聯繫起來，目的是提高城市功能的多樣性以及增強城市活力。除此之外處於CBD的小街區，還肩負著如何引導城市產業轉型升級的重任，那麼在功能混合的基礎上，如何保證CBD向著未來需要孵化和培育的產業方向發展，同時還可以保證城市的多樣性與活力以及如何平衡主導產業功能與其他功能之間的配比。

此外更重要的一點是如何提高政府對於產業發展的可控性。以往一次性出讓土地的開發模式導致政府的收入也是一次性的，政府失去了對於未來產業發展方向的引導調節能力。那麼如何讓政府能夠保留一定規模的空間資源，為未來需要扶持的產業預留空間資源，這也成為政府首要考慮的問題。

街坊開發優勢3：產業引導剛性化——產業功能配比剛性要求-其他功能彈性配置

CBD地區引導產業轉型升級是首要任務。產業培育以街坊為單元，剛性規定待培育產業的功能比例，且這個比例相對於其他功能來說占絕對主導，以此來保證主導產業的發展空間，其他功能則由開發主體彈性配置。街坊整體開發引導產業，既保證了主導產業的發展，又能為開發主體其他功能開發留有調節配置的空間。

實施問題4：小街區的「投入」與「產出」——公環境打造 VS 提供盈利性功能

小街區開發引入市場力量，開發主體必然首先滿足其自身發展前期資金投入，保證其投入與產出的平衡。那麼政府需要掌握好一個價值天平，既能夠利用市場力量的能動性，促進公共環境的打造，緩解政府自身的財政壓力，又可以提供盈利性功能以供開發主體平衡自身的投入與產出，實現可持續的開發建設。

街坊開發優勢4：各方利益均衡化——市民利益-市場利益-政府利益

在開發實施過程中，為了保障公共系統的建設，同時為了緩解政府的資金壓力，引入市場力量成為一個最佳選擇。政府可以將公共系統建設的責任進行分解，例如綠地、支路、地下空間、教育設施等分別捆綁給相應街坊的開發主體進行代建。對於開發主體因此而產生的追加成本，政府則可以通過地價調節、獎勵容積率、返還物業等政策槓桿予以適當調節，依據開發主體對公共建設責任的貢獻度，給與不同程度的補償與獎勵。大型開發主體可以獨立承擔街坊內的代建責任，那麼其獎勵與補償也會相應提高，而中小型開發主體則會視其經濟實力，由若干主體共同承擔街坊內的代建責任，成本可以共同分擔。以街坊為單元設立開放的門檻，設置均衡的利益分配規則，將會極大的調動市場積極性，推動CBD地區的建設發展。

三、小街區街坊開發模式的九江實踐：4大方向8個要素

九江市八里湖中央商務區（CBD）位於八里湖東岸，東臨老城區，北望長江，京九鐵路、昌九城際鐵路從南側通過，對接南昌，西側對接老城，區位條件優越。規劃範圍位於八里湖新區的核心地段，橫跨十里河兩岸，北臨南海路，南臨長虹大道，東臨八里湖水面，規劃總面積約1.6平方公里。CBD作為九江市產業轉型升級以及培育新興產業發展的核心地區，不僅要為產業發展保障空間供給，還需要提升地區的產業服務能力，肩負產業培育導向的重任。

以下將對小街區的實施路徑從4個方向，8個要素細緻展開：

方向1：適應小街區的街坊開發尺度

要素1：地塊開發尺度

CBD依據不同的用地功能對街區進行分類，構成小街區的基本空間地圖。其中居住街區的平均規模控制在100米—150米；商住混合地塊的規模控制在100米—120米；商業或商務地塊的規模控制在70米-120米。

要素2：街坊開發尺度

將5-8個小街區捆綁在同一個街坊內進行整體控制，每個控制街坊規模控制在4.5-5.0公頃左右。小街區的空間組織模式可以有效的提高CBD空間可達性，保障景觀均好性。由多個小街區組合成的街坊，可以大大提高開發實施的靈活性，同時減低開發與運營風險。綜合評估九江CBD的功能分區、交通分割以及開發風險，方案最終確定16個開發街坊。

方向2：適應小街區的街坊開發模式

要素1：2種開發模式

考慮到CBD投資收益周期長且在初期需要大量啟動資金投入，九江市政府自身財政壓力較大，將較難獨立進行CBD的開發建設。因此積極引入市場力量來完善配套設施，培育新興產業，提升CBD人氣成為政府開發建設CBD的主要策略之一。

以街坊為基本單位，依據開發主體的實力引入不同規模的開發商，最大限度的調動市場力量。因此將開發方式分為兩種方式：（街坊內小街區）聯合開發模式以及（街坊）整體開發模式。

（街坊內小街區）聯合開發模式指的是若干中小型開發主體，在統一的規則下，擺脫資金實力約束，共同進行同一街坊開發。這樣實際運營模式靈活度較高：可以採用多個開發商成立合資公司，一家規模較大開發商主導，多家合作公司共同開發等方式。此種街坊開發模式降低了對開發商資金和經驗要求的門檻，可以極大地調動市場積極性，尤其在CBD開發的初期階段，儘快引入市場力量，將會大大緩解政府前期投入的財政壓力。

（街坊）整體開發模式指的是單一開發主體對一個街坊內部的所有小街區，按照既定規劃，有步驟、有計劃的進行整體開發建設。街坊整體開發降低了聯合開發的協調管理難度，充分發揮市場作用，可以創造層次豐富、整體感強的公共空間，可以一體化設計地下空間，實現了政府對於空間品質提升的根本目標。

最終開發模式的選擇具備一定靈活度、資金實力雄厚並富有開發管理經驗的開發主體在CBD選擇規模5.0公頃的完整街坊進行整體開發，而實力稍弱的中小型開發主體則可以通過聯合開發的模式參與CBD的開發建設。政府的壓力不再是CBD開發中最頭疼的財政支出，而是對城市街坊層面的公共空間、公共設施、道路交通銜接等城市公共方面的控制。政府更多的精力將花在為相關開發主體制定以保障公共利益為前提的開發規則。九江CBD就在街坊層面為16個街坊制定了詳細的城市設計導則，用於指導後續開發建設。設計導則在公共開放空間、交通、街道綠化、街坊系統設計、城市設計指南等方面提出具體控制內容。

要素2：2類捆綁責任

小街區的特色在於創造品質良好、充滿活力的城市環境。實現這一目標需要統籌規劃。而小街區的模式註定會面臨公共的部分由誰來建的問題。因此捆綁開發成為小街區街坊開發的重要內容，也是政府明確開發主體建設「公-私」責任的重要環節。

為了保障整體開發品質，街坊內的開發主體除自身發展建設外，均應擔負相應的代建責任，以捆綁的形式將支路、公園、公用設施等打包到街坊開發中。代建責任分為兩大類，分別為街坊內部捆綁方式、街坊整體捆綁方式。

街坊整體捆綁方式指的是開發主體除了建設街坊內部相應公共設施外，還需要捆綁鄰近的區域公園、道路等的建設。所有先期開發的重點街坊皆為此種捆綁方式，目的在於起步期為CBD營造一個良好的城市環境，一般適用於街坊整體開發模式，傾向於有實力的大型開發主體進行一體化設計與整體施工。

街坊內部捆綁方式指的是捆綁街坊內相應的公園、支路、地下空間、公用設施建設，一般適用於街坊內部小街區聯合開發模式，涉及到的開發主體依據自己的經濟實力承擔相應的代建責任。同時政府依據承擔代建責任的大小制定一系列獎勵政策。

方向3：適應小街區的街坊利益平衡方式

要素1：物業配比引導

以街坊為單元，在保障主導產業物業比重的前提下，鼓勵商務和商業、公寓等盈利性物業的混合開發，保證開發主體投資—收益的平衡，同時實現土地的綜合集約利用。尤其對於區位、用地等開發條件較差的街坊，應儘可能增加住宅、商業等物業的配置。盈利性物業配置的比例以彈性引導的方式為主，既可以規避不可控因素帶來的開發風險，又可以作為政府獎勵機制的一部分，鼓勵開發主體通過為城市品質提升做出貢獻獲得更多收益。

要素2：代建成本補償

整個利益平衡最重要的一部分支出就是代建責任相關的成本支出。九江CBD主要包括兩部分內容：支路建設以及公園建設。CBD內主幹道路基本已經建設完成，因此各街坊承擔的主要為內部支路體系的建設，道路建設標準為0.2億/公里。公園建設標準約為850元/平米。同時以地價優惠、容積率獎勵政策為槓桿，補償代建成本。

方向4：適應小街區的產業引導方式

要素1：主導功能配比

保證街坊內主導產業的物業比例在50%以上，以保障CBD產業培育導向。依據主導功能的不同將16個街坊分為四大類型。不同類型的街坊基本可以保障主導功能配比佔50%以上，其他功能視區位要素、地形條件需要等進行分配。類型一是以辦公功能為主，如下圖所示，除街坊7外，辦公功能佔比50%以上。街坊7功能較為混合，基本保障辦公功能佔比最大。類型二，主要以住宅功能為主，街坊5為科技人才提供公寓類住宅。類型三以其他商業、酒店為主，主要集中在街坊8、9。

要素2：產業用房返還

產業用房是政府為了扶持中小企業，特別是高成長性創新企業的重要空間儲備，主要是通過鼓勵開發主體返還產業用房的方式儲備。返還產業用房有利於政府未來引導產業結構的優化調整、有利於對新興產業的扶持。

四、結語

小街區-散

小街區不僅限於空間組織的問題，更重要的是如何實施。在實施過程中小街區所面臨的問題，卻都源於空間布局上的「散」。因為布局細碎而分散，所以需要重新界定「公」與「私」的責任；因為功能混合而分散，所以需要考慮如何保證主導產業的發展方向；因為需要引入眾多小而散的市場力量，所以需要考慮保障一種投入-產業平衡的開發方案。

街坊開發-整

街坊開發的本質是整體開發，正是針對空間「散」的最佳解決途徑。由「散」而「整」，才能將公共建設責任捆綁解決；由「散」而「整」，才能在總體方向上控制產業發展的導向；由「散」而「整」，才能保證開發主體在街坊範圍內的利益平衡。

但是針對小街區街坊開發的研究還遠遠不夠，比如產業用房的返還規模、政府獎勵政策的具體制定等等，還需要進一步的探索，才能更好地引導小街區的運營與實施。

作者：

王靜雅，深圳市城市規劃設計研究院，城市規劃師

魏晨，深圳市城市規劃設計研究院，城市規劃師

孔祥偉，深圳市城市規劃設計研究院，城市規劃師

（註：文章配圖由作者提供）