「地票」制度推向全國，大城市用地「緊箍咒」能否解除？

導　讀

26日，國務院辦公廳印發《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》和《城鄉建設用地增減掛鉤節餘指標跨省域調劑管理辦法》。如此重大的政策調整落地，有何意義？面對未來可能出現的諸多矛盾交織、多種風險疊加的複雜局面，我們如何保持清醒頭腦，進行更為深入、細緻的工作？本文對此進行了解讀。

26日，國務院辦公廳印發《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》（以下簡稱《統籌管理辦法》）和《城鄉建設用地增減掛鉤節餘指標跨省域調劑管理辦法》（以下簡稱《調劑管理辦法》），自印發之日起施行。

《統籌管理辦法》要求，跨省域補充耕地國家統籌要堅持耕地佔補平衡縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔、國家適度統籌為補充，合理控制補充耕地國家統籌實施規模。要堅持耕地數量、質量、生態「三位一體」保護，以土地利用總體規劃及相關規劃為依據，以土地整治和高標準農田建設新增耕地為主要來源，確保統籌補充耕地數量不減少、質量不降低。

《統籌管理辦法》明確，要根據各地資源環境承載狀況、耕地後備資源條件、土地整治和高標準農田建設新增耕地潛力等，分類實施補充耕地國家統籌。補充耕地由國家統籌的省、直轄市，應繳納跨省域補充耕地資金，資金收取標準應綜合佔用耕地的類型、糧食產能和區域經濟發展水平等因素確定。收取的跨省域補充耕地資金，全部用於鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略。其中，一部分安排給承擔國家統籌補充耕地任務的省份，優先用於補充耕地任務；其餘部分由中央財政統一安排使用。

《調劑管理辦法》指出，「三區三州」（即西藏、四省藏區、南疆四地州和四川涼山州、雲南怒江州、甘肅臨夏州）及其他深度貧困縣城鄉建設用地增減掛鉤節餘指標由國家統籌跨省域調劑使用。國家下達調劑任務，確定調劑價格標準，統一資金收取和支出。

《調劑管理辦法》強調，開展節餘指標跨省域調劑要落實最嚴格的耕地保護制度、節約用地制度和生態環境保護制度，加強土地利用總體規劃和年度計劃統籌管控，維護群眾權益和土地市場秩序。幫扶地區要把決勝全面小康、實現共同富裕擺在更加突出位置，落實好幫扶責任。深度貧困地區要把握地域差異，注重保護歷史文化和自然風貌，因地制宜實施復墾。

《調劑管理辦法》提出，有關部門根據有關省（區、市）經濟發展、土地利用和貧困人口等情況，報經國務院同意，將跨省域調劑節餘指標任務下達有關省（區、市）。財政部統一收取幫扶省份調劑資金，統一撥付深度貧困地區所在省份。調劑資金支出要優先和重點保障產生節餘指標深度貧困地區的安置補償、拆舊復墾、基礎設施和公共服務設施建設等。

《調劑管理辦法》要求，節餘指標跨省域調劑涉及調整規劃耕地保有量、建設用地規模的，要及時做好台賬管理，並在新一輪土地利用總體規劃編製時統籌解決。要建立節餘指標調劑監管平台，拆舊復墾安置方案和建新方案應實時備案，做到上圖入庫、數量真實、質量可靠，確保拆舊復墾安置和建新精準落地。

新政策有何意義？

權威解讀

董祚繼認為，《統籌管理辦法》明確了建設佔用耕地跨省域補充的國家統籌措施，《調劑管理辦法》建立了增減掛鉤節餘指標的跨省域調劑機制。其共同之處，就是在確保耕地數量不減少、質量不降低的基礎上，將指標調劑收益全部用於脫貧攻堅和鄉村振興。這既是我國土地管理制度的又一重大創新，也是實施脫貧攻堅工程和鄉村振興戰略的有力舉措，具有「一石多鳥」的重要作用。

1、有利於保護生態環境

經過長期開墾，我國耕地後備資源日益枯竭，京津滬及部分東部省份尤甚。近年來一些地方為改善生態環境，加快了退耕還林還草步伐，同時為了落實耕地佔補平衡任務，不得不繼續開墾了一些坡地、灘涂。調整耕地佔補平衡政策，允許耕地後備資源嚴重匱乏、補充能力確實不足的直轄市和省，申請在國家統籌下跨省域補充耕地，可有效解決邊退耕、邊開墾的矛盾，防止毀林毀草開墾和灘涂圍墾，推進山水林田湖草整體保護、系統修復，具有顯著的生態效益。

2、有助於改善農村生產生活條件

近年來，各地大力推進農村土地整治，有序推進增減掛鉤，有效改善了農業生產條件和農村人居環境。未來實施跨省域補充耕地國家統籌的來源，將主要是土地整治和高標準農田建設新增耕地，這為深入推進土地整治和高標準農田建設創造了重要條件。同時，實行增減掛鉤節餘指標跨省域調劑，將進一步顯化土地級差收益，為增減掛鉤的深入開展提供了更大動力。兩大舉措相結合，將進一步推動農村生產生活條件的改善。

3、可有效增加農業農村投入

近兩年，允許貧困地區增減掛鉤節餘指標在省內和對口支援省份間有償調劑，一些省份跨縣市落實耕地佔補平衡，產生的指標調劑收益成為農村建設資金的重要來源；由於收益穩定，一些金融機構也積极參与。未來隨著兩大舉措的落地，除指標調劑收益可以直接增加脫貧攻堅和鄉村振興的資金投入外，還可以吸引更多金融資本、社會資本進入，從而有效拓寬農業農村投入渠道。

4、可有力促進區域之間共同發展

實施兩個跨省域土地指標調劑，對於經濟相對發達地區，可以緩解耕地佔補平衡壓力，拓展建設發展空間，保障重大項目及時落地。而對於經濟相對落後地區，則可以獲得可觀的轉移支付，夯實農業農村發展基礎，並為特色小鎮、田園綜合體等建設提供支持，從而發揮地區之間資金資源互補作用，促進共同發展。

從根本上說，兩大舉措通過建立合理的經濟調節機制，為區域間、城鄉間要素有序流動和平等交換提供了重要載體，是深化土地供給側結構性改革的重要行動，也是貫徹落實協調發展、綠色發展、共享發展的務實之舉。

坊間觀點

財經作者塞冬分別用一句話總結了兩項新規：

? 耕地指標可以在國家統籌管理下跨省「買賣」

? 深度貧困地區多餘的建設用地指標可以在國家統籌管理下「賣給」幫扶他們的發達地區

換句話說就是：「地票」制度推向了全國。

耕地指標從發達省市向人口密度低、有開墾潛力的省區轉移，而建設用地指標從偏遠的貧困地區向發達地區轉移。

發達地區可以突破耕地紅線和規劃建設用地的約束，向落後地區購買指標用於擴大建設用地規模，從而容納不斷增長的人口居住和產業發展需求。

1、土地資源錯配矛盾有望緩解

塞冬認為，長期以來，我國土地分配上的根本矛盾是：窮省市地多人少，富省市地少人多。

有工作的地方沒房住、沒就業的地方空房多，嚴重的土地資源錯配，就是我國城鄉當前面臨的普遍狀況。

一邊劃定「耕地紅線」、嚴格限制大城市用地規模，另一邊則是偏遠農村宅基地蓋滿磚混大獨棟。

在大城市周邊劃定耕地紅線，表面上保護了耕地，實際上卻是將人口逼回老家佔用更多的耕地修建平時少有人住的大房子。

平原地區農村佔地情況。北到燕山，南到長江，東到大海，西到太行，基本都是如下的高密度村鎮用地。

分散的、低密度的、常住人口稀少的農村大院，佔據了我國城鄉建成區面積的75%，而常住人口只有42%，且還在以每年超過1%的速度降低，造成了極大的土地浪費。

2、特大城市用地「緊箍咒」能否解除？

而2005年頒布的《全國土地利用總體規劃2006-2020》，基本鎖死了我國耕地的減少空間。以京滬為代表的特大城市，從2005年開始城市建成區的擴張戛然而止。

一方面，人口在快速膨脹，而另一方面，用於滿足新增人口居住、既有人口改善的住宅用地，和各類商業/商務用地，大都只能在既有建設用地中挖潛解決。

將工業用地變為商業、住宅用地，拆遷近郊/城中村、建設高密度住宅，就成為京滬過去十多年來在空間被「鎖死」情況下繼續容納人口和產業的主要途徑。

京滬各自的新版總體規劃（—2035年），都規定了建設用地負增長的目標。也就是說，京滬未來的空間還將繼續被鎖死。

這就像一個空心鐵球，大家擠在裡面，玩的是一個零和遊戲，你多一套房，我就少一套房，你多一平米，我就少一平米——展開一場赤裸裸的生存空間爭奪戰。

小地方的情況則相對好不少，特別是中西部地區的三、四、五線城市，為了對他們進行扶持，通常批准了遠多於它們當前發展水平的建設用地指標。而由於缺乏產業，小城市大量的新區、工業園建設後處於半閑置狀態，住宅/寫字樓空置率畸高。

是繼續這樣錯配資源，讓特大城市居民持續煎熬，讓農村和小縣城接著修建空房子，還是應當做出一些改變？

3、中國土地分配製度向市場化邁進

根據新規，耕地的跨省有償調配成為可能，人口流失的貧窮地區也沒必要再保留太多的建設用地指標。而極其缺地的發達地區，則能用「加倍補償」的形式，從貧窮地區購得更多的生存空間。

塞冬認為，這應該是近20年來，中國土地分配製度向市場化方向所邁出的最大一步。

如果這兩個新政真正得到了有效實施，那麼其造成的影響也將是很顯然的：

?大城市土地供給有序增加，住房供給提升，房價回歸理性。

? 偏遠農村、鄉鎮、縣城的人口繼續向上遷移，下層人民更容易在工作地立足。

? 貧窮地區獲得一筆發達地區的「買地轉移支付」，扶貧工作拿到一波真金白銀。

? 二、三線城市的領導恐怕將會「跑步進京」競爭買地配額，用來做大城市規模、以容納更多產業和人口，向「准一線城市」發起進軍。

重慶在這方面已經給我們做了個很好的示範。在「地票」制度下，重慶偏遠農村的建設用地指標可以被騰挪到主城區，從而為主城區提供了大量的住房供給，這讓重慶的房價在很長一段時間內保持穩定。

如何保障政策落地？

董祚繼認為，天下沒有免費的午餐。如此重大的政策調整落地，諸多矛盾交織、多種風險疊加的複雜局面也將不期而至，需要我們保持清醒頭腦，進行更為深入、細緻的工作。

1、堅持服務「三農」的政策定位

實施兩個跨省域土地指標調劑，要堅持以維護農民土地權益為根本，把握強農惠農的政策取向。跨省域統籌調劑規模要適度，以不影響調出地區可持續發展為前提，避免透支資源謀求一時的增長；統籌調劑收益要合理，體現先富帶動後富、城市支持農村的方針，加大對貧困地區和貧困人口的扶持力度；收益使用要合規，全部用於鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略，絕不可截留挪用；項目安排和實施都要堅持農民主體地位，充分尊重農民意願，保障農民的知情權、決策權、監督權。

2、堅持節約優先、保護優先

要堅持和落實最嚴格的耕地保護制度、節約用地制度和生態環境保護制度，以自然資源和國土空間高質量開發利用推動經濟高質量發展。對於指標調入地區來說，節約集約用地的要求不能因此打任何折扣。須知，收取跨省域補充耕地資金和指標調劑資金的目的在於控制建設擴張、約束佔用耕地，而絕不能將其變成擴大建設用地、大量佔用耕地的工具。對於指標調出地區來說，要嚴格控制未利用土地開發，將工作重心轉向土地整治和高標準農田建設，絕不能片面追求指標收益而隨意擴大土地開發規模；農村建設用地整治要注重保護傳統文化和自然風貌，嚴防大拆大建。

3、堅持嚴格監管、有序推進

實施兩個跨省域土地指標調劑，影響面廣、關係複雜，儘管有一定的前期試驗基礎，但在全國範圍推開還須強化全局觀念、風險意識和底線思維，繃緊監管之弦，防止盲目推進。同時，要切實加強土地利用總體規劃管控和年度計劃調節，嚴格國土空間用途管制，維護土地開發利用良好秩序；加強項目全程動態監管，嚴格落實在線報備和平台監管制度，做到可追溯、可跟蹤、可核實。要嚴格責任考核追究制度，確保中央政策在執行中不變形、不走樣。

對於新組建的自然資源部來說，眼下可謂百端待舉，而落實好兩大舉措應是重中之重。中央高度重視，社會充滿期待，我們沒有理由不把這件大好事辦好。

新政策細則分析

《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》劃重點如下：

（一）耕地後備資源嚴重匱乏的直轄市，由於城市發展和基礎設施建設等佔用耕地、新開墾耕地不足以補充所佔耕地的，可申請國家統籌補充。

（二）資源環境條件嚴重約束、補充耕地能力嚴重不足的省，由於實施重大建設項目造成補充耕地缺口的，可申請國家統籌補充。重大建設項目原則上限於交通、能源、水利、軍事國防等領域。

解讀：缺地的直轄市可以直接申請「買地」，缺地的省只有「重大建設項目」才能申請「買地」。

運用經濟手段約束耕地佔用，發揮經濟發達地區和資源豐富地區資金資源互補優勢，建立收益調節分配機制，助推脫貧攻堅和鄉村振興。

解讀：發達地區有錢沒地，貧困地區有地沒錢，雙方平衡一下。

經國務院批准補充耕地由國家統籌的省、直轄市，應繳納跨省域補充耕地資金。以佔用的耕地類型確定基準價，以損失的耕地糧食產能確定產能價，以基準價和產能價之和乘以省份調節係數確定跨省域補充耕地資金收取標準。

解讀：「買地」費 = （耕地基準價 + 糧食產能價） * 省份調節係數。

（一）基準價每畝10萬元，其中水田每畝20萬元。

（二）產能價根據農用地分等定級成果對應的標準糧食產能確定，每畝每百公斤2萬元。

（三）根據區域經濟發展水平，將省份調節係數分為五檔。

一檔地區：北京、上海，調節係數為2；

二檔地區：天津、江蘇、浙江、廣東，調節係數為1.5；

三檔地區：遼寧、福建、山東，調節係數為1；

四檔地區：河北、山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南，調節係數為0.8；

五檔地區：重慶、四川、貴州、雲南、陝西、甘肅、青海，調節係數為0.5。

解讀：京滬買地價格 = （10萬/20萬（水田） + 2萬 * 畝產（每百公斤））*2。按最貴的水田和產量最高的「超級稻」（畝產1000公斤）計算，也只需要（20萬+20萬）*2=80萬一畝耕地，每平米1200多元。

跨省域補充耕地資金，全部用於鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略。其中，一部分安排給承擔國家統籌補充耕地任務的省份，優先用於高標準農田建設等補充耕地任務；其餘部分由中央財政統一安排使用。

解讀：缺地省市「買地」的錢，全部用於脫貧攻堅。一部分直接給「賣地」省份，一部分由中央財政統一安排。

國土資源部做好國家統籌涉及省份耕地變化情況台賬管理，在新一輪土地利用總體規劃編製或實施期內適時按程序調整有關省份規劃耕地保有量。

解讀：「買地」的地區，在下一次編製規劃時，就可以下調耕地指標了。

《城鄉建設用地增減掛鉤節餘指標跨省域調劑管理辦法》劃重點如下：

本辦法所稱城鄉建設用地增減掛鉤節餘指標跨省域調劑，是指「三區三州」及其他深度貧困縣城鄉建設用地增減掛鉤節餘指標（以下簡稱節餘指標）由國家統籌跨省域調劑使用。

解讀：深度貧困縣用不完的土地指標，可以由國家統籌調節「賣給」別的省使用。

主要幫扶省份應當全額落實調入節餘指標任務，鼓勵多買多用。鼓勵其他有條件的省份根據自身實際提供幫扶。

解讀：富裕地區應該多買多用被幫扶對象的土地指標。

人均城鎮建設用地水平較低、規劃建設用地規模確有不足的，可以使用跨省域調劑節餘指標少量增加規劃建設用地規模，並在新一輪土地利用總體規劃編製時予以調整。增加的規劃建設用地規模原則上不得用於特大城市和超大城市的中心城區。

解讀：「買地」的地區，在下一次編製規劃時，就可以上調建設用地指標了（但不得用於特大城市中心城區）。

國家統一制定跨省域調劑節餘指標價格標準。節餘指標調出價格根據復墾土地的類型和質量確定，復墾為一般耕地或其他農用地的每畝30萬元，復墾為高標準農田的每畝40萬元。節餘指標調入價格根據地區差異相應確定，北京、上海每畝70萬元，天津、江蘇、浙江、廣東每畝50萬元，福建、山東等其他省份每畝30萬元；附加規劃建設用地規模的，每畝再增加50萬元。

來源：清華同衡規劃播報（版權歸原作者及刊載媒體所有）︱編輯：王艷陽、林冬娜

原文鏈接：【國地資訊】公眾號（ID:guodizixun）【資訊】「地票」制度推向全國，大城市用地「緊箍咒」能否解除？