耕地指標可跨省「買賣」，大城市用地「緊箍咒」能否解除？
昨天下午，國務院辦公廳發布了這樣一則通知
國務院辦公廳關於印發跨省域補充耕地國家統籌管理辦法和城鄉建設用地增減掛鉤節餘指標跨省域調劑管理辦法的通知（國辦發〔2018〕16號）_政府信息公開專欄該通知公布了以下兩項新規：
- 《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》
- 《城鄉建設用地增減掛鉤節餘指標跨省域調劑管理辦法》
其內容用一句話介紹就是：
- 耕地指標可以在國家統籌管理下跨省「買賣」
- 深度貧困地區多餘的建設用地指標可以在國家統籌管理下「賣給」幫扶他們的發達地區
換句話說就是：「地票」制度推向了全國。
耕地指標從發達省市向人口密度低、有開墾潛力的省區轉移，而建設用地指標從偏遠的貧困地區向發達地區轉移。
發達地區可以突破耕地紅線和規劃建設用地的約束，向落後地區購買指標用於擴大建設用地規模，從而容納不斷增長的人口居住和產業發展需求。
新政細則分析
按慣例，先分析一遍原文細則。
《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》劃重點如下：
（一）耕地後備資源嚴重匱乏的直轄市，由於城市發展和基礎設施建設等佔用耕地、新開墾耕地不足以補充所佔耕地的，可申請國家統籌補充。
（二）資源環境條件嚴重約束、補充耕地能力嚴重不足的省，由於實施重大建設項目造成補充耕地缺口的，可申請國家統籌補充。重大建設項目原則上限於交通、能源、水利、軍事國防等領域。
解讀：缺地的直轄市可以直接申請「買地」，缺地的省只有「重大建設項目」才能申請「買地」。
運用經濟手段約束耕地佔用，發揮經濟發達地區和資源豐富地區資金資源互補優勢，建立收益調節分配機制，助推脫貧攻堅和鄉村振興。
解讀：發達地區有錢沒地，貧困地區有地沒錢，雙方勾兌一下。
經國務院批准補充耕地由國家統籌的省、直轄市，應繳納跨省域補充耕地資金。以佔用的耕地類型確定基準價，以損失的耕地糧食產能確定產能價，以基準價和產能價之和乘以省份調節係數確定跨省域補充耕地資金收取標準。
解讀：「買地」費 = （耕地基準價 + 糧食產能價） * 省份調節係數。
（一）基準價每畝10萬元，其中水田每畝20萬元。
（二）產能價根據農用地分等定級成果對應的標準糧食產能確定，每畝每百公斤2萬元。（三）根據區域經濟發展水平，將省份調節係數分為五檔。一檔地區：北京、上海，調節係數為2；
二檔地區：天津、江蘇、浙江、廣東，調節係數為1.5；三檔地區：遼寧、福建、山東，調節係數為1；四檔地區：河北、山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南，調節係數為0.8；五檔地區：重慶、四川、貴州、雲南、陝西、甘肅、青海，調節係數為0.5。
解讀：京滬買地價格 = 10萬/20萬（水田） *2 + 2萬 * 畝產（每百公斤）。按最貴的水田和產量最高的「超級稻」（畝產1000公斤）計算，也只需要20萬+20萬=40萬一畝耕地，每平米僅600多元。
跨省域補充耕地資金，全部用於鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略。其中，一部分安排給承擔國家統籌補充耕地任務的省份，優先用於高標準農田建設等補充耕地任務；其餘部分由中央財政統一安排使用。
解讀：缺地省市「買地」的錢，全部用於脫貧攻堅。一部分直接給「賣地」省份，一部分由中央財政統一安排。
國土資源部做好國家統籌涉及省份耕地變化情況台賬管理，在新一輪土地利用總體規劃編製或實施期內適時按程序調整有關省份規劃耕地保有量。
解讀：「買地」的地區，在下一次編製規劃時，就可以下調耕地指標了。
《城鄉建設用地增減掛鉤節餘指標跨省域調劑管理辦法》劃重點如下：
本辦法所稱城鄉建設用地增減掛鉤節餘指標跨省域調劑，是指「三區三州」及其他深度貧困縣城鄉建設用地增減掛鉤節餘指標（以下簡稱節餘指標）由國家統籌跨省域調劑使用。
解讀：深度貧困縣用不完的土地指標，可以由國家統籌調節「賣給」別的省使用。
主要幫扶省份應當全額落實調入節餘指標任務，鼓勵多買多用。鼓勵其他有條件的省份根據自身實際提供幫扶。
解讀：富裕地區應該多買多用被幫扶對象的土地指標。
人均城鎮建設用地水平較低、規劃建設用地規模確有不足的，可以使用跨省域調劑節餘指標少量增加規劃建設用地規模，並在新一輪土地利用總體規劃編製時予以調整。增加的規劃建設用地規模原則上不得用於特大城市和超大城市的中心城區。
解讀：「買地」的地區，在下一次編製規劃時，就可以上調建設用地指標了（但不得用於特大城市中心城區）。
國家統一制定跨省域調劑節餘指標價格標準。節餘指標調出價格根據復墾土地的類型和質量確定，復墾為一般耕地或其他農用地的每畝30萬元，復墾為高標準農田的每畝40萬元。節餘指標調入價格根據地區差異相應確定，北京、上海每畝70萬元，天津、江蘇、浙江、廣東每畝50萬元，福建、山東等其他省份每畝30萬元；附加規劃建設用地規模的，每畝再增加50萬元。
解讀：建設用地買賣價格由國家統一制定，京滬每畝要出70萬，約1050元一平米。
土地錯配矛盾
長期以來，我國土地分配上的根本矛盾是：窮省市地多人少，富省市地少人多。
一邊劃定「耕地紅線」、嚴格限制大城市用地規模，另一邊則是偏遠農村宅基地蓋滿磚混大獨棟。
一邊是價格高昂、容積率高、面積小的城市住宅，另一邊則是除春節外只有留守兒童和老人居住的農村大院。
2017年，中國常住人口城鎮化率達到58%，城鎮建成區面積5萬平方公里，只有是農村居民點16萬平方公里的1/3。
天量農民工居住在城市的黑暗角落，而將自己一輩子的勞動變為老家很少有人居住的大獨棟。
不光是農民工，大量中小城市的年輕人也處於「在老家有大房子，在大城市群租」的生活狀態。
大城市嚴重缺地，居民住房條件慘不忍睹，而中小城市的新城區則住房空置、產業凋零。
感受一下平原地區農村佔地情況。北到燕山，南到長江，東到大海，西到太行，基本都是如下的高密度村鎮用地。
在大城市周邊劃定耕地紅線，表面上保護了耕地，實際上卻是將人口逼回老家佔用更多的耕地修建平時少有人住的大房子。
分散的、低密度的、常住人口稀少的農村大院，佔據了我國城鄉建成區面積的75%，而常住人口只有42%，且還在以每年超過1%的速度降低，造成了極大的土地浪費。
有工作的地方沒房住、沒就業的地方空房多，嚴重的土地資源錯配，就是我國城鄉當前面臨的普遍狀況。
被「鎖死」的特大城市
我們先來感受一組數據：
下圖為北京市耕地和城市建成區面積的變化情況（來源：中國/北京統計年鑒）。
從上圖可以看到，在2005年前，北京的耕地面積急速下降，城市建成區面積大幅擴張，而2005年後，北京耕地面積降速很緩慢，建成區面積擴張也大大放緩。
下圖為北京歷年城鎮常住人口人均住宅竣工面積，可以看到，從2005後這一數字大幅下滑。
下面是歷年北京常住人口人均住宅建築面積數據，從2007年開始，北京的人均住房面積停止增長，甚至緩慢下滑。
從1998房改到2004年，北京的住宅建設速度伴隨經濟和人口增長而同步增長，城市面積也急劇擴張。人均居住面積的快速提升，大幅緩解了「公房時代」的北京居住難題，房價也保持相對穩定的水準，商品房價格甚至低於90年代中期。
2005年後，北京住宅建設速度腰斬，回到90年代房改前的低水準。常住人口人均居住面積不增反降，居民生存空間被「鎖死」，房價開始急速攀升。
而這一切都源於12年前頒布的《全國土地利用總體規劃2006-2020》。規劃中提出：
守住18億畝耕地紅線，全國耕地保有量到2010年和2020年分別保持在18.18億畝和18.05億畝。
專題：《全國土地利用總體規劃綱要(2006-2020年)》發布實施
而2005年，我國的耕地面積為18.31億畝。也就是說，從2006-2020年，耕地面積只能再減少0.26億畝（佔耕地總面積的1.5%）。
於是，2005年的土地總規，基本鎖死了我國耕地的減少空間。而這一任務層層分解，就是各省市的「耕地紅線」任務和要保留的耕地指標，以北京為例：
北京市土地利用總體規劃（2006-2020年）_總體規劃_北京市國土資源局 _北京市政府信息公開專欄
《北京市土地利用總體規劃2006-2020》中提到：到2010年和2020年，北京的耕地面積要分別保持在2260平方公里和2147平方公里以上。
而2005年，北京的耕地面積為2334平方公里。也就是說，北京從2006-2020年，耕地面積只能減少187平方公里、或者說減少8%。
作為一個平原城市，北京平原地區的建設用地以外基本就是耕地了，耕地被約束住，建設用地也就被鎖死了。
所以我們看到，從2000年到2005年的5年間，北京的耕地面積減少了960平方公里，而從2005年到2015年這10年間，北京的耕地面積只減少了140平方公里。
到2015年，北京市的耕地面積還有2190平方公里，是北京市建成區面積1400平方公里的156%。
再來看上海，下圖為上海和東京都市區的等比例對比圖（紫色為城市建成區，黃色為市區內的非建成區）。
注意看上圖中的兩條紅線，兩條線段的起點分別是上海陸家嘴和東京皇居，線段長度18公里。以陸家嘴為圓心，18公里為半徑做個圓，其南部、東部會有大面積的黃色非建成區——絕大多數是耕地，而東京則基本都是密集建成區。
再把這條紅線繼續向南、向東延伸幾公里，上海的連綿建成區基本就到頭了，再向外就是零散、帶狀、點狀的建成區，它們中間包圍著大量的耕地，我們只看紫色部分，感受下上海大片土地的「空曠」。
這是離陸家嘴20公里遠、外環路兩側、浦東迪士尼附近的用地情況（紫色：城市建成區，黃色：市區內非建成區——主要是耕地，暗紅色：農村居民點）。
以京滬為代表的特大城市，就這樣從2005年開始，城市建成區的擴張戛然而止。一方面，人口在快速膨脹，而另一方面，用於滿足新增人口居住、既有人口改善的住宅用地，和各類商業/商務用地，大都只能在既有建設用地中挖潛解決——所謂「螺螄殼裡做道場」。
將工業用地變為商業、住宅用地，拆遷近郊/城中村、建設高密度住宅，就成為京滬過去十多年來在空間被「鎖死」情況下繼續容納人口和產業的主要途徑。
而京滬各自的新版總體規劃（—2035年），都規定了建設用地負增長的目標。也就是說，京滬未來的空間還將繼續被鎖死。
這就像一個空心鐵球，大家擠在裡面，玩的是一個零和遊戲，你多一套房，我就少一套房，你多一平米，我就少一平米——展開一場赤果果的生存空間爭奪戰。
小地方的情況則相對好不少，特別是中西部地區的三、四、五線城市，為了對他們進行扶持，通常批准了遠多於它們當前發展水平的建設用地指標。而由於缺乏產業，小城市大量的新區、工業園建設後處於半閑置狀態，住宅/寫字樓空置率畸高。
是繼續這樣錯配資源，讓特大城市居民持續煎熬，讓農村和小縣城接著修建空房子，還是應當做出一些改變？
怎樣的未來？
當全國各地的土地利用總體規劃、耕地指標、建設用地指標基於《全國2006-2020土地利用總體規劃》運行了11年後。
當「18億畝耕地紅線」早已深入人心，當「耕地面積十五年只能減少1.5%」的剛性約束懸在各地政府頭上11年後。
2017年12月，全國第三次農業普查數據出爐：
第三次全國農業普查主要數據公報（第一號）_部門政務_中國政府網
公報指出，截止2016年末，我國實有耕地134921千公頃，合20.24億畝——比2006年第二次農業普查的18.27億畝整整多出了2億畝。
而如上文所說，2006-2020年的土地利用總體規劃，是基於我國耕地面積極度逼近18億畝的第二次農業普查數據，從而要求全國在15年時間裡只能減少0.26億畝耕地。
而誰又敢相信，10年後的第三次農業普查，能多普查出來2億畝耕地。
就在第三次農業普查數據公布後3個月，前文中的兩個新規誕生了——不知是不是巧合。
根據新規，耕地的跨省有償調配成為可能，人口流失的貧窮地區也沒必要再保留太多的建設用地指標。而極其缺地的發達地區，則能用「加倍補償」的形式，從貧窮地區購得更多的生存空間。而這也將帶來一系列改變：
- 讓建設用地跟隨人口一起流動。
- 讓城鎮化人群在工作地立足，而不是守著老家住不了的大房子。
- 讓職/住更加匹配，讓貧困地區留守兒童能進城和父母團聚。
- 讓特大城市周邊3/5萬一平米的土地用來種房子，而不是種菜。
- 讓大城市出錢、在人口流出地區購買數倍的耕地面積。
- 讓大城市空間不再緊缺，讓「房住不炒」。
這應該是近20年來，中國土地分配製度向市場化方向所邁出的最大一步。感受一下我微博的評論：
如果這兩個新政真正得到了有效實施，那麼其造成的影響也將是很顯然的：
- 大城市土地供給有序增加，住房供給提升，房價回歸理性。
- 偏遠農村、鄉鎮、縣城的人口繼續向上遷移，下層人民更容易在工作地立足。
- 貧窮地區獲得一筆發達地區的「買地轉移支付」，扶貧工作拿到一波真金白銀。
- 二、三線城市的領導恐怕將會「跑步進京」競爭買地配額，用來做大城市規模、以容納更多產業和人口，向「准一線城市」發起進軍。
重慶在這方面，已經給我們做了個很好的示範。在「地票」制度下，重慶偏遠農村的建設用地指標可以被騰挪到主城區，從而為主城區提供了大量的住房供給，這讓重慶的房價在很長一段時間內保持穩定。下面是黃奇帆有關地票制度的談話，而當他離任重慶市長後，炒房客們就聞訊殺入了重慶。
全球城鎮化的普遍規律是，城市建設用地增加，農村建設用地相應減少，但農耕地不僅不會減少，還會有所增加。究其根源，城市居民人均居住生活用地約100平方米，而農村則在200—300平方米左右，農村人均用地量約為城鎮的2.5倍。理論上講，一個農村居民進城後，可節約用地150平方米左右，如果將其復墾，耕地必然增加。我國城鎮化卻出現了與這個普遍規律相悖的情形。2000—2011年，全國1.33億農民進城，城鎮建成區面積增長76.4%，但農村建設用地反而增加了3045萬畝。
我國法律規定，城市土地屬於國家所有，農村土地除非國家徵收，不得轉為城市建設用地。農民進城後，留在農村的建設用地退出渠道淤塞，城市又不得不為其匹配建設用地。這樣的「兩頭佔地」，導致城市建設用地剛性增加，農村建設用地閑置。城市建設用地剛性增加是以減少農耕地為前提的。因而，耕地保護陷入了只減難增的局面。
黃奇帆：地票制度實驗與效果
「地票」制度推向全國，可能對大城市的炒房者而言不是個好消息。再結合近期密集出台的種種新政：
- 政府工作報告首次提出「房產稅立法」。
- 政府工作報告首次提出「鼓勵人民群眾通過勞動增加收入、邁向富裕」，取消「增加居民財產性收入」的提法。
- 北京市出台新的人才引進新政，收入超過社平工資8倍的高科技企業員工可申請人才引進。
- 提高個稅起征點、增加教育/醫療扣除。
- 土地供給渠道放開，村集體用地可建設租賃住宅。
「土地供給走向市場化 + 對非生產性資產徵稅 + 減少勞動所得稅負 + 讓高勞動收入者落戶」——這是一套向市場化方向改革的組合拳。
而土地方面的改革，也同時反映了新組建自然資源部的意義，把土地資源真正視作一種可市場化配置的資產。
近期種種密集的新政，以前想干不敢幹的事，在極短時間裡，雷厲風行地成為了現實：土地指標流轉、人才引進、房產稅、個稅起征點、中概股回歸、原油期貨市場、富士康閃電過會......高效率、無阻礙、干大事，可能會是這個新時代的主題。也希望這些新政能不流於形式，順利得到落實，讓市場在資源分配中真正起到決定性作用。
相關回答：
房價是不是已經透支了未來幾十年中國人的購買力？
為什麼在人口密度大於中國的日本，流行容積率小的二層建築？
微博：黔財有話說_塞冬
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