思源科技丨智慧政務提升政務效能的理論與實踐（下）

　　二、「互聯網+」與智慧電子政務融合開創了政務信息化發展的新階段

　　隨著互聯網與智慧電子政務深度融合,開創了政務信息化、智慧化的新階段。

　　1. 傳統電子政務面臨新挑戰

　　信息技術在全球範圍內的迅猛發展,特別是互聯網的普及應用,物聯網、雲計算、新一代移動通訊技術及大數據分析等方式提升政務效能、服務大眾。應用雲計算、大數據、物聯網技術,可以在智能交通、快速通關等方面大大提高效率。互聯網時代,社會信息化應用水平的提高,加速了人際信息的傳播速度,大大增強了公民的權利意識和網路話語權。民眾的知情權、參與訴求、監督訴求都比以前更為強烈;基層民眾對家庭生活、個人發展緊密相關的政務服務需求迫切。對政府管理而言,社會信息化應用水平的提高對政府權力運行公開、輿論引導以及突發事件應對能力提出了更高要求,促使不斷創新政府管理。信息整合及其對決策的支撐更深入,政府數據開放要求創造更大價值,面向公眾的政務服務更加完善。

　　2. 智慧電子政務適應數字化和智能化發展需求

　　數字化是對政務管理中多方面進行數字化管理、網路化管理,並提供服務和決策功能的信息體系。智能化是通過物聯網把虛擬政務中的「數字空間」與現實政務中的「物理空間」聯結為一體。通過代替人自動處理事務的智能化信息系統,創造便捷、高效的智能政務。

　　3.智慧電子政務內在屬性提高政務信息化

　　(1)知識性與創新性

　　智慧電子政務管理和服務的主要內容以研究、開發、教育、培訓等為重點的知識管理,通過鼓勵政府、企業和個人在智慧信息基礎設施支撐平台上提供更優質的科技和業務創新應用,使智慧化的創新支撐平台更適應知識社會的創新範式。通過物聯網、雲計算、移動互聯網等信息技術為代表的新一代技術支撐,徹底改變了電子政務的創新形態,重新塑造了電子政務的創新體系,促使智慧化電子政務的創新性與以往相比發生了質的飛躍。

　　(2) 整體性與系統性

　　系統論認為系統的各項功能是構成要素之間的系統質或整體質。系統的整體功能大於各要素的功能之和。智慧電子政務是一個系統工程,以應用為導向,建立以政府、企業、公眾為服務對象的重點應用型體系,解決和諧、發展、穩定和政務管理水平提高的迫切需求。系統論的實踐啟示是,智慧電子政務本身不是若干功能的簡單疊加,要注重整體性。

　　新一代高科技信息技術通過感知化、互聯化、智能化的方式,有力地將支撐電子政務的各類基礎設施連接起來,形成一體化的智能基礎設施,整體性凸顯在智慧電子政務各領域、各子系統之間。實現了智慧電子政務的整體效應,使之成為一個有機整體,從而實現整體運作,通過整體性與系統性來構建電子政務的「智」與「慧」。

　　(3) 協調性與服務性

　　各個行業、部門、組織之間的邊界所分割形成的傳統電子政務實體資源和信息資源,各類資源的組織方式是比較分散的;而任何一個應用環節在智慧電子政務中都可通過授權後啟動相關聯的應用,並操作其應用環節,從而可以根據系統的需要實現各類資源提供管理和服務的要求。

　　(4) 融合性與交互性

　　通過物聯網、雲計算、下一代互聯網技術為標誌的新一代信息技術支持,促使信息技術向智能化、集成化方向發展;同時,信息技術與其他產業技術的高度融合,促進信息網路向寬頻、融合方向發展。新一代網路技術的運用,通過物聯網的全覆蓋可將所有部件賦予IPv6

的地址,接入電信網、廣電網、互聯網,實現了各類信息資源的全面互聯互通。實現有效存儲和實時更新各類政務數據、信息和知識中心深度融合。利用雲計算平台通過智能物體搭建雲端,通過互聯網為雲計算提供的網路基礎設施以及虛擬化的信息資源中心為雲計算提供的共享條件,通過如政務雲、交通雲、教育雲、醫療雲等雲計算平台為各個領域提供了應用服務,通過把全方位的技術植入到政務管理的系統和流程之中,從而實現了物的「智慧化」,促進了政務「智」與「慧」的深度融合。

　　(5) 擬人性與智慧性

　　隨著新一代信息技術運用電子政務,實現了傳統電子政務從一般生命體向擬人化生命體演化的過渡。通過智能化的感知以及感測元素部件構成了智慧化電子政務的「神經末梢」,利用互聯互通的信息網路搭建了智慧電子政務「神經網路」,基於雲計算和智能技術支持的城市應用系統平台構成了智慧電子政務的「中樞系統」,彙集、存儲的海量大數據構成了智慧電子政務的「血液」。智慧化的物質基礎,形成了智慧化的管理,促使傳統電子政務的公共管理和公共服務更擬人化。

　　4. 智慧電子政務開創了政務信息化新階段

　　電子政務實際上是「三分電子、七分政務」。互聯網+

與智慧電子政務融合開創了政務信息化重要階段,核心和關鍵是優化行政流程、提高審批效率、提高行政效能。推進建設與行政審批體制相適應的網上行政審批管理系統,對重點項目實行並聯審批,初步建立了企業電子檔案,簡化辦事流程,為辦事群眾及企業提供「一站式」政務服務,有力地推動了行政審批工作規範運行。

　　5. 智慧電子政務升華了政府治理新理念

　　智慧電子政務升華了政府治理新理念,藉助互聯網先進技術,創新政府治理理念。政府治理從「以GDP為中心」轉變為「以人的發展為中心」,在理念上從關注經濟總量轉向聚焦於人的自身發展上來,實現「官本位」向「人本位」的轉變。藉助互聯網技術,建設服務型政府。推進政府職能轉變,推進國家治理體系和治理能力現代化。

　　6. 推進智慧城市發展

　　智慧城市,「智」即指城市的智商,強調智能化與自動化,「慧」即指人的情商,強調人的靈性與創造力。實現城市的智慧化建設,必須考慮好驅動其向前發展的動力:一是以移動互聯網、雲計算、物聯網以及大數據分析為代表的新一代信息技術;二是知識社會環境中逐步孕育的開放的城市創新生態、社會協作的理念及人文關懷的思想。通過物聯網打造智慧城市的感覺器官,在公共安全、醫療衛生、城市管理、民生服務等領域,圍繞管理模式和服務模式創新,構建便捷高效和安全可靠的智能化社會管理和公共服務體系,通過移動互聯網編織城市數據網,利用移動隨時、隨地、隨身和互聯網分享、開放、相互交匯的優勢,把政務形態逐步向移動端遷移,形成一座座虛擬的掌上辦事大廳。

　　通過飄在城市上空的「雲」,驅動智慧城市運行的大腦,為城市各個單元之間協調行動、政府與公眾之間有效合作提供了基礎。不同地域的管理者可使用集成的協作環境,保持密切溝通,運用分享數據、視頻會議、在線會議、電話和即時信息等方式進行實時協作。建造一套大數據系統必須具備三個關鍵性的因素:天上有雲(雲平台),地上有網(物聯網、泛在網),中間有數(數據)。在數據方面,除了採集更多數據,更為關鍵的是盤活現有的數據資產;在網路方面,難點是消除信息孤島,形成聯合行動。

　　盤活數據資產要對不同來源數據進行整合,進行聯合分析。第一階段率先建設大集中系統。建立五大政府信息平台:基礎設施監測數據資源管理平台、公眾民情採集與服務數據資源管理平台、公共安全數據資源管理平台、政務管理效能考評數據資源管理平台及資源統籌與經濟監測數據資源管理平台。第二階段依託大集中系統。通過進行研究分析系統,利用有關分析指標體系和模型,運用關聯分析、對比分析等技術手段,對海量大數據進行多維的深度分析。第三階段依託大數據平台開展預測性分析。進一步挖掘有關數據,拓展數據分析範圍,開展描述性、預測性分析,為實施有針對性的管理服務提供依據。第四階段深化數據分析結果應用,服務政府決策、日常管理,充分釋放效能。同時還需要從內部管理觀念和行政體制上著手協同,建立跨系統、跨平台、跨數據結構的政府綜合信息處理平台,才能把數據變成資產,把資產化作價值。

　　三、智慧電子政務提升政務效能的理論支撐

　　智慧電子政務是通過利用信息網路技術構建更好、更高效、更清明政府的公共管理理論與實踐。它具有兩個方面的重要特徵:一是保持了自己的電子化、網路化、智能化等核心主張;二是具有更強的技術特徵,電子政務由「電子」和「政務」組成,追求技術的先進性和以效率為基本目標取向。

　　1. 新公共管理理論

　　新公共管理是在20

世紀80

年代管理相繼出現嚴重危機,傳統的管理理論不適應發展需要而形成的新型管理理論。其通過政府職能簡化、組織結構「解科層化」、作業流程電子化來尊重顧客和消費者權益。以顧客或市場為導向,滿足公共需求。新公共管理注重「結果」,政府提供服務的重點是強調「效率」。核心思想是把私營部門的管理手段和市場激勵結構引入公共部門和公共服務之中,讓公共部門由轉換機制入手,從根本上改變政府與社會的關係,最終以新的公共管理模式取代傳統的官僚制模式。

　　2. 虛擬政府理論

　　從現實政府走向虛擬政府是人類歷史上的政府形態大變革。藉助現代信息技術,實現政府從工業社會的現實政府向虛擬政府的形式轉變,能夠徹底改變那種層層傳遞信息的傳統權力運行方式。

　　3. 政務流程再造理論

　　把以政府職能為中心的傳統行政模式轉變為以政府客戶為中心的現代行政模式,根本性的思考和徹底重建政府部門的業務流程。「政府再造」具有重要意義,是政府改革的一個必要手段[5]。一些學者們十分關注於電子政府對公共服務的重要影響,強調電子政府在政府戰略中提供公共服務的優先性[6]。面向公共服務的電子政務,完全超越了工具論和技術論的範疇,為行政管理體制改革提供了外部動力,為服務型政府建設提供技術基礎和社會基礎」。實際上以電子政府替代傳統公共管理具有重要的理論意義和實踐價值[7]。

　　四、提升智慧電子政務效能的對策

　　傳統的電子政務僅僅是政府運行管理的電子化,是互聯網與政府治理的簡單結合,極大地提高政府的運作效率,但是它也存在著服務方面的全面性和靈活性不足的缺陷。適應移動互聯網和大數據快速發展要求,需要進一步推進互聯網+ 與智慧電子政務的發展與創新。

　　1. 推進「互聯網+」與智慧電子政務的發展與創新

　　大數據是人類認識世界、改造世界能力的一次飛越,將虛擬空間和現實世界連接起來,創造出「無限的可能性」,未來的政府治理必將更注重個性化的每一個公民,更加註重人、信息、空間的交互,而不是單純的管理、控制或教化。大數據帶來的一個變化是信息扁平化,扁平化意味著對於每個身處其中的人而言都是公平的。

　　利用大數據提升政務效能具體表現在:其一,由為群體服務提供統一服務轉變到為個體提供個性化定製服務;其二,實現了對個體服務的智能性和便利性;其三,隨著社會發展服務方式的與時俱進,政務管理是動態的不是靜態的;其四,通過對群體行為的研究,可以比較精準預知未來。建立更具靈活性和更智慧性的政府服務模式,促進社會的長期健康發展。智慧政務首先要求智慧決策,落腳點是智慧管理、智慧服務。

　　2. 確立智慧電子政務的基礎地位,助推智慧應用發展

　　修改公共部門的業務流程,使其更好地適應、利用移動互聯網技術優勢;全面實行信息公開,增加公共政策制定過程的透明度;確立智慧電子政務在智慧型政務中的基礎地位,提高公共部門的效率。針對公民、企業和公共部門的個性需求,開發不同領域的公共服務系統,將公共部門、企業和第三方機構的服務集成到一個統一空間,提高公共服務的質量,最終提供用戶易於使用的公共電子服務。

　　3. 以服務為導向,構建面向用戶的智慧政務框架

　　目前,我國傳統政府管理模式主要是條塊結合的矩陣式管理模式,政府服務的對象主要是個人、企業和公共資源;而提升政務效能的核心是通過雲計算,對個人、企業和公共資源進行一體化整合,把矩陣式的分布管理進行協同管理。同時轉變電子政務向智慧政務的服務方式,將大數據、互聯網與政務職能相結合,構建完善客觀的政務評價體系,優化政府職能,推進智慧電子政務創新。智慧政務不受時間、空間條件的約束獲得政府的線上服務。公眾身份則從被管制者轉變為被服務者,成為重要「用戶」。構建面向用戶的智慧政務框架,滿足公共服務。利用以互聯網互動式思維,促進傳統的以政府為中心的管理型政府向以公眾為中心的平台化政府轉變,構建具有「透明化,互動化、協同化、參與化、個性化」特徵的扁平化政府。整合隸屬於不同政府部門的數據信息資源,利用大數據進行分析,得出結論用以指導決策,推動政務服務、公共服務和企業服務,提升政務效能。

　　五、智慧電子政務及智慧城市的實踐探索

　　智慧電子政務在提高傳統政務效能、提升政府服務能力方面得到了廣泛應用,其主要藉助雲計算、大數據技術推動政府搭建智慧城市平台,讓百姓享受信息技術帶來的便捷服務。由新一代信息技術誕生所推動的智慧城市建設便體現了技術創新與制度創新相互演進、共同作用。通過智慧城市建設的探索,推動行政體制改革、促進服務型政府建設、加快電子政府發展、優化公共服務體系,從而給實現更新城市管理理念、城市治理結構重組等若干行政管理領域的重要問題帶來新的解決思路和實施手段。通過智慧城市建設問題研究,必將為這些問題的研究提供新視角。

　　1. 浙江寧波市海曙區推動智慧政務新發展

　　浙江省寧波市海曙區作為國家智慧城市(區)

試點,積極搶佔政府大數據制高點,2014 年浙江省寧波市海曙區榮獲中國智慧城市推進工作成就獎。從2012

年初起率先啟動政府數據資源整合戰略,破解政務數據融合、共享、開放難題,成功上線運行全省首個區級政務數據整合應用平台—政務信息資源中心,以政務信息資源中心為核心,陸續建成了海曙區數據開放平台、視頻資源整合共享平台等,最大限度地將可公開的政務數據免費投放到社會,逐步建立起全區政務數據資產統一高效的集成、應用體系。

　　2. 探索智慧城市建設———中國「浦東模式」

　　作為國內實施智慧城市發展戰略的先行區域上海市浦東新區,以智慧引領模式變革為主線,通過迅速推進智慧政務服務從傳統的以政府為中心向以公眾為中心的服務模式轉變、推進從平面化智慧城市管理向立體化的管理模式轉變、推進從單向智慧民生服務推送向多方互動的服務模式轉變,形成了以產用聯動和融合創新為核心的產業創新發展模式。在由中國社會科學院2013

年牽頭組織的全國智慧城市發展第三方評估中名列第二名,標誌著在智慧城市建設領域浦東新區取得顯著成效,形成了具有示範引領效應的智慧城市建設「浦東模式」。

　　「浦東模式」的主要創新特色有:

　　(1)智慧政務服務

　　從傳統以政府為中心向以公眾為中心的現代服務模式轉變。技術支持主要基於中台構架的協同化電子政府———平台化政府的大腦,主要功能為「銜接、承載、交互」,通過實現各系統之間各種類型數據和信息的交換,大大縮短社會企業及廣大市民的審批時間,從而提高了政府辦事效率,顯著提升市民和企業對政務服務的滿意度。

　　搭建政務信息資源共享中心,即構建平台化政府的神經中樞。不僅通過軟性約束手段等相關制度保障推動所屬單位以及各類應用系統數據資源共享,而且還通過政務信息資源共享中心搭建構建政務信息資源「快速共享、自由流動」的硬性通道,突破了信息孤島現象,保障了新區政府的信息共享、業務協同。目前基本實現了各類政府數據信息資源全覆蓋、跨部門協同共享,正在探索對社會的開放共享。

　　構築行政審批一體化電子平台,即開展平台化政府的實踐。建成了以「前台一口受理、中台集中交換、後台協同辦理、多種渠道反饋、全程透明可控」為特徵的、條塊協同的新一代電子政府行政審批平台。

　　(2) 智慧城市管理

　　在智慧城市管理方面,實現了從平面化向立體化管理模式的轉變。典型代表有智慧公交,它通過數據化的智能交通系統、服務新模式優化城市交通。同時進行能耗在線監測助力城市節能減排等等。

　　(3) 智慧民生服務

　　在智慧民生服務方面,實現了從党項推送向多方互動的服務模式轉變。如:在智慧醫療中積極實施以居民健康檔案、實時醫療影像、電子病歷應用等信息資源整合和信息共享為核心的數字化健康工程,實現優質醫療資源的城鄉間共享。智慧養老中啟動了區級科技助老信息平台建設。智慧社區中以感知化、智能化、平台化的手段提升社區管理模式。

　　3. 面向「十三五」打造升級版的智慧城市實踐

　　建設智慧城市就是圍繞市民的多元化、非線性行為數據的交集才能夠反演和解析人群的社會行為和經濟活動,解決信息孤島的問題,物聯網、互聯化和智能化三化並舉,共同提升城市的智慧水平[7]。

　　未來建設具有中國特色智慧城市的工作應主要圍繞的方向是:為國家新型城鎮化搭建空間骨架建設提供智慧思維。依託互聯網+、雲存儲和大數據等思維,通過全面智能的感知、寬頻泛在互聯、智慧融合的應用以及以人為本的可持續創新,通過物聯化、互聯化和智能化並舉,共同提升城市的智慧水平。將智慧城市當作產業形態來打造,催生新的產業方式,建構起智慧城市產業,重構出新的產業組織,積極探索建立智慧城市建設市場化運作的有效機制。智慧城市建設目標的確立要符合城市當前的發展階段,解決居民最迫切需要解決的問題,加強並精細化城市的社會管理能力,走出中國智慧城市建設的差異化道路。通過智慧城市發展破解原有城市管理格局的限制,建立信息共享管理機制,構建大數據立體生態系統,實現城市的經濟轉型和可持續發展。

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