國家篇（五）：「其上申韓者，其下必佛老」：信息黑箱、內部人控制與中國官僚政治的歷史延續性

民國時期王亞南等學者運用近代社會科學理論審視分析中國傳統官僚政治，可謂抓住了影響晚期帝國政治運作的核心密碼。日益膨脹的晚期帝國，身居幽宮的帝王必須依靠官僚集團來進行統治，即所謂「與士大夫共天下」。與整個官僚集團的鬥爭博弈，是始終困擾最高統治者的核心問題，能「治左右」方能「治天下」，如何驅策百官，如何防奸杜弊，如何鞏固權威，如何張弛有度，時刻考驗著帝王的意志與能力。中國「家產官僚制」（馬克斯·韋伯語）從秦代開始發育並早熟，總結形成大量歷史現象與統治經驗，古人講「天不變，道亦不變」，在政體架構尚未發生根本轉折的現今時代，官僚體系的運作邏輯及其特徵必然具有一定歷史延續性和相似性。恰恰是這種「古今相通」，容易造成外界種種聯想甚至非議，某種程度上抑制了當代學界對傳統官僚政治的深入探察。但可喜的是，近年來有很多學者（周雪光，馮仕政等）重新接續了這條思想脈絡，使我們對傳統官僚政治的整體認識得到進一步深入。

我反覆強調，在前近代的技術水平和資源能力制約下，中華晚期帝國在廣袤疆域內能夠維持直接統治的表象就已經幾乎耗盡了全部心力。幾千年來人類社會的交通通訊技術都未發生革命性的提升，儘管廣修道路、遍置驛傳，但帝國中央和地方的信息傳遞、反饋、溝通、驗證仍是困難重重、成本高昂。安史之亂時，唐代驛馬為傳遞緊急軍情，每天最多能跑500里，約合今天的226公里，基本達到了前現代社會陸地信息傳遞的速度極限。即便是維持這樣一個最低水平的官方交通通訊系統，都對晚期帝國的財政資源構成了痛苦的負擔，明萬曆五年徵收用於驛傳系統的「額站銀」就高達313萬兩白銀[1]，驛傳成為晚明諸多弊政之一。因此所謂的「集權統一國家」更多體現在思想、文化、禮儀等精神符號之上，名義上是「集權制」，實質上是「散權制」，它和「分權制」的區別在於前者從未得到法理或制度的明確授權或規定，而僅僅存在於變動不居的權力博弈過程之中，是現實狀況對正式制度產生的客觀制約和非正式調整。

「君主的專制權力凌駕於官僚權力之上，不受官僚體制規則的羈絆，這意味著君主的意志可以隨時打斷、叫停官僚體制按班就部的運轉」。[2]官僚無論多麼位高權重，其政治生命甚至身家性命都繫於皇帝一念之間，而沒有任何確定無疑的、法律上的緩衝和保護。因此皇帝和身邊重臣之間必然形成具有強烈個人化色彩的忠誠依附-庇護回饋的關係，而重臣為了維護自身地位和安全也要積極拉攏收買其他處於關鍵崗位的同僚或下級，由此形成一個又一個的政治派系或利益團伙。這種人身依附的私人關係網路從中央一直延伸到地方，上架天線，下接地氣。最高權力取決於個人專制而非法理統治，而只要是人就不可避免具有愛欲偏私，這就從根本上決定了官僚體系內部必然不斷產生所謂的「團團伙伙」。在表面堂皇的官僚體系面紗之下，是大大小小、無時不在的私人關係網路、利益團體和政治幫派，像一棵倒長的「家族樹」，最上端起源於皇權，然後不斷向下擴展延伸。這種私人關係網路嚴重製約了官僚系統內部的監管，同一派系或團伙內部的上下級監管往往淪為包庇縱容，而不同派系或團伙之間的監管則容易異化為派系或團伙之間的相互攻訐鬥爭，從而模糊了正常監管的本意。

而且，正如學者周雪光所指出的，在專制皇權的威壓治下，地方官員更傾向於共謀，而非鬥爭。原因在於：

政策的一統性越強，它與基層實際情況的差異越大，基層政府在執行過程中注入的靈活性就會越大；因此，基層政府間共謀行為的空間便越大。

政府內部的考核機制設計在很大程度上促就了基層政府間形成利益共同體，為各方維護共同利益而參與共謀行為提供了另一個制度化基礎。[3]

通俗來講，帝國為維護統一表象，不顧千差萬別的地方實際，執意推行一致性的政策，導致政策難以完全執行。針對政策執行情況的考核與連帶懲罰機制逼迫地方官員更傾向於施行心照不宣的「共謀」，合起伙來應付中央皇權。茅海建在《天朝的崩潰》一書中曾為我們描繪了一幅奇麗詭異的圖景：鴉片戰爭期間，中英戰爭實力相距甚遠，中方屢戰屢敗，但這種實際情況與道光皇帝心目中「天朝上國」的心理預期嚴重不符，誰敢說出實情，誰就會承受皇上的雷霆之怒。因此，道光帝就像美國電影《楚門的世界》里的主人公一樣，身邊所有人都在時刻揣度他的喜惡，用謊言的迷宮在紫禁城外搭建一個密不透風的舞台布景，一眼看去光怪陸離、真假難辨，在中國沿海各地發生的真實戰況和各地官員在奏摺中為道光帝合力構建的虛幻想像構成了兩個平行的世界。

君主專制的元規則決定了官僚系統運作的種種邏輯特徵，官僚必須在以下目標中謹慎權衡：既要滿足皇帝的要求，又要確保自身的利益，更要遵從所屬派系和團伙乃至整個官僚集團共同默認的「官場規矩」，至於實際政策執行或真實情況反饋等並不在考慮之內。晚清重臣李鴻章晚年曾經說過一番沉痛之語：

我辦了一輩子的事，練兵也，海軍也，都是紙糊的老虎，何嘗能實在放手辦理？不過勉強塗飾，虛有其表，不揭破猶可敷衍一時。如一間破屋，由裱糊匠東補西貼，居然成一凈室，雖名知為紙片糊裱，然究竟絕不定裡面是何等材料，即有小小風雨，打成幾個窟窿，隨時補茸，亦可支吾對付。乃必欲爽手扯破，又未預備何種修茸材料，何種改造方式，自然真相破露，不可收拾，但裱糊匠又何術能負其責?

晚期帝國的袞袞諸公皆是這樣的「忽大體，謹小法」的「裱糊匠」，只求「好官我自為之」，這種行為取向形成了官場規矩和內部共識，打破均衡狀態必然會招致對立派系的拚死反擊、官僚集團的風評壓力以及揭開黑幕之後的種種不可預知的風險，甚至會引火燒身。所以大部分時候，官僚集團更多傾向於「共謀」而非「鬥爭」，他們齊心協力用層層疊疊的信息高牆把身處宮禁的帝王和真實世界隔離開來，運用「信息黑箱」形成了對政府機構的「內部人控制」，從皇帝的忠實臣僕變成帝國的實際主人。平庸守成之主，對於官僚製造的「信息黑箱」要麼渾然不覺、甘之若飴，要麼灰心喪氣、聽之任之；而雄猜大略之主，則如困獸猶鬥，始終想洞穿黑箱，途徑是建立新的、獨立的信息渠道。堯舜時代設立「謗木」，類似於今日的投訴意見箱；春秋之世則有「採風」、「采詩」，東漢何休的《春秋公羊傳解詁》講，

男女有所怨恨，相從而歌。飢者歌其食，勞者歌其事。男年六十、女年五十無子者，官衣食之，使之民間求詩。鄉移於邑，邑移於國，國以聞於天子。故王者不出戶牖，盡知天下所苦，不下堂而知四方。

唐代武則天設立「銅匭」，任用來俊臣等酷吏，大興告密羅織之風；清代康熙恢復御史等科道官「風聞言事」、雍正完善「密折」制度，都體現了雄主不甘心被官僚體系所左右，力圖打破官員設置的信息封鎖，重新了解掌控政治局面。

但正如我前面所論述的，維持一個最低程度的交通通訊系統就已經耗費了巨額成本，在此之外再建立一套獨立系統成本上根本無法支撐，這決定了皇帝建立的獨立信息渠道必然是零散、片面、不系統的，最後還要依賴官方信息渠道，而這一渠道逃不過官僚集團的把持。美國漢學家孔飛力在《叫魂》一書中寫到：

現場的勾結共謀也同樣敗壞了機要報告制度。弘曆沮喪地發現，他的行省官僚們在考評屬下時會碰頭會商以彌合異見，這樣就剝奪了他本人獲知不同意見的機會。這樣的做法，是弘曆在比較兩份分別來自總督和巡撫有關人事的密奏時發現的：「伊等所注屬員考語，大略相同。因復將伊等上次所奏兩相比較，亦毫無參差之處，殊屬可異。」弘曆指出，這些密奏是人事任命的關鍵依據。「是以一此等清折朕皆留中，時時披覽。亦不令在廷諸臣與知。」相應地，督撫們「自當個就所見，據實入告。初不會彼此會同，以示意見畫一。且正惟不必畫一，而朕於其間，參互審量。」若督撫們協調會商，統一口徑，「奚事密摺具奏乎？」[4]

乾隆面對的是歷代帝王面對的共同難題，即如何監管控制日益自主的官僚利益集團的問題。專制帝王自以為是解決這一問題的答案，實際上他自己才是造成這一問題的源頭。正如黃宗羲所言：「後世之法，藏天下於筐篋者也。利不欲其遺於下，福必欲其斂於上。用一人焉，則疑其自私，而又用一人以制其私。行一事焉，則慮其可欺，而又設一事以防其欺。」[5]帝王總是試圖在官僚系統之外再建立一套獨立的監察機構，但很快這套監察機構就會被原有的官僚系統所影響、同化、吸收，監察官逐漸轉變為常任官，如刺史、巡撫、總督等等，然後皇帝繼續增設新的監察機構，疊床架屋開始新一輪循環，我稱之為政治監察領域的「黃宗羲定律」。

官僚集團就像火山噴發之後的熔岩，隨著時間流逝逐漸板結，成為堅硬的固態，變得「法令日繁，治具日密，禁防束縛，至不可動」。地方和中央的信息交流必須依靠書面文字，而書面文字能夠起草、思考、沉澱、修改，這樣反覆的過程中，事實被裁剪、邏輯被構建、情緒被隱藏，濃墨重彩還是輕描淡寫，直抒胸臆或者曲折隱晦，一篇文稿的不同版本如同考古學中的地層，只有一層一層貫通深挖，才能探究最初的真相。但呈現在皇帝面前的只是最終的版本，已經經過了官員和幕僚反覆參詳權衡，被修改塗抹得面目全非。僅憑正式公文的交流，君主看不到基層的真實情況，基層官員也難以感受帝王的關注、焦慮、憤怒和內心的百折千回，帝王發出一道道指令，彷彿以千鈞之力打到了棉花上，被官僚系統的循規蹈矩、按部就班消解了大部分威力，任爾東南西北風，我自巋然不動。上峰的指令被納入官僚主義程序的運行軌道，就好像被扔進了卡夫卡筆下的夢魘世界，不知被異化變形成何物，最後被遺忘在哪一個角落等待風乾。官僚主義的終極法門就是靜下心來等待風頭過去，一切都會不了了之。

驅使官僚體系脫離層級、程序、文牘的慣常軌道，服從帝王的意旨開展特別行動，需要帝王有著堅韌如鐵的意志，強硬高妙的手腕。君王有時會無中生有或小題大做，主動去製造「事件」，發動政治運動，不斷去刺激、鞭笞、試探、控制整個官僚體系，從而達到多重目的：

1、投石問路，探明各級官僚的派系立場與忠誠度，摸清政治版圖的力量分布；

2、尋找各種借口清洗舊勢力，推動自己心儀的心腹黨羽上位；

3、激發基層官員的工作積極性，引導資源投入工作重點；

4、大張旗鼓，將注意力轉移到虛假目標，掩蓋問題窘境，或者為悄悄進行的其他政策打掩護；

5、藉助各種學習、表態、運動等權力儀式的反覆排演，再次向官僚體系的各個層級申明最高權力的歸屬，營造鞏固帝王的權威。

這是帝王心術，不足以為外人道，核心目的就像用一根棍子不停攪動岩漿，避免官僚系統懈怠、凝固、板結成為無法觸動的岩石。歷史表明，越是雄猜之主越是不停製造「事件」，甚至屢興大獄，這是「指鹿為馬」式的壓力測試，體現了帝王對官僚的不信任、敲打、清洗和改造。漢武帝時期的「巫蠱之禍」，武則天任用來俊臣、周興、索元禮等酷吏，明洪武時期的四大案（郭恆案、胡惟庸案、藍玉案、空印案），清雍正、乾隆迭興的文字獄（呂留良案、汪景祺案、錢名世案、查嗣庭案），都體現了雄猜之主掌控最終局面的自信，對風向、節奏、形勢的精細拿捏，以及開展政治鬥爭必需的精力和體力。那些「生於深宮之中，長於婦人之手」的庸主遠遠不具備這些必要條件，在他們治下官僚系統反而能夠享受到平靜和安寧。由於史書編撰基本遵循士人-官僚階層的好惡，因此雄主頂多毀譽參半，庸主反而青史留名。

問題在於，君主在官僚體系常規化運作之外，特意製造「事件」、發起「運動」，牽扯廣泛，興師動眾，註定了只能是非常規的罕見情況，可一可二，不可再三再四，否則必然招至官僚系統和民間的強烈反彈。漢武帝臨終發布輪台罪己詔，武則天罷斥酷吏自去帝號，未嘗不是帝王晚年心力交瘁、向官僚系統和民間社會釋放的妥協和解的信號。而且這種由帝王強烈意志驅動的「事件」、「運動」隨著官僚科層制體系的逐漸傳遞，其能量會不斷衰減，在中央是暴風驟雨，到了基層不過是死水微瀾。官僚體系藉助地理距離和制度惰性，製造了信息迷宮和減速帶，消解了帝王的雄心壯志。

晚清郭嵩燾曾有一段名言:

漢唐以來，雖號為君主，然權力實不足，不能不有所分寄。故西漢與宰相外戚共天下，東漢與太監名士共天下，唐與后妃藩鎮共天下，北宋與奸臣共天下，南宋與外國共天下，元與奸臣番僧共天下，明與宰相太監共天下，本朝則與胥吏共天下耳。

晚期帝國限於技術和資源限制，不得不「與士大夫共天下」。帝王依靠官僚進行統治，卻又時刻警惕、防範、抵制官僚集團對專制皇權的篡奪。雖然皇帝可以誅殺重臣、清洗派系，甚至整體大換血，但換上來的新人只要進入官場，就必須按照制度約束下的理性導向去行動，必須和老官僚們有樣學樣，否則就會被阻殺淘汰。即便是酷虐如明洪武，殺得屍山血海，最後還是無法撼動這套體系毫釐半分。今天的我們必須清醒認識並牢記這一點：最高統治者的專制權力不是解決官僚系統問題的答案，而是造成這一系列問題的根源！

王亞南在《中國官僚政治研究》一書末尾曾預言：

中國的官僚政治，必得在作為其社會基礎的封建體制清除了，必得在作為其官與民對立的社會身分關係洗脫了，從而必得讓人民、讓一般工農大眾普遍的自覺自動起來，參加並主導著政治革新運動，那才是它（官僚政治）真正壽終正寢的時候。[6]

先賢的預言能否成真，就讓我們拭目以待吧……

[1] 萬曆《明會典》卷148，轉引自餘三樂：《明萬曆初年驛遞裁革案初探》，《北京社會科學》1988年第2期。

[2] 周雪光：《國家治理邏輯與中國官僚體制：一個韋伯理論視角》，《開放時代》2013年第3期。

[3] 周雪光：《基層政府間的「共謀現象」——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學研究》2008年第6期。

[4] 【美】孔飛力：《叫魂——1768年的中國妖術大恐慌》，陳兼、劉昶譯，上海三聯書店1999年版。

[5] 黃宗羲：《明夷待訪錄》，段志強譯註，中華書局2011年第1版，第23-24頁。

[6] 王亞南：《中國官僚政治研究》，商務印書館2010年版。