「養老院不能超過3層」？！政策困局真不能破？

導言

2015年5月25日，河南魯山城西一個民營養老院發生火災，導致38位行動不便的老人不幸遇難。事件引發全國多地對養老設施消防安全的關注，消防法規開始從嚴執行。對於「養老院不能超過3層」的政策，業界和消防部門有不同的理解，這給從業者帶來困擾，本應由政策制定部門及時給予解釋，而規範頒布2年多了，問題似乎並未得到回應和解決。難道這個問題真的沒有解決辦法？

「在養老院經營方面，現在的消防規範，和實踐當中產生一些矛盾，還有養老院不能超過3層，使我們很多項目受到制約」，清華大學建築學院周燕珉教授寥寥數語，似乎一下子點到了困擾養老項目設計、開發、投資、運營等一線從業者的隱痛。

2014年8月，國家住建部發布《建築設計防火規範》GB50016-2014，並於2015年5月1日起實施。該規範第5.4.4條規定——「老年人活動場所和兒童遊樂廳等兒童活動場所宜設置在獨立的建築內，且不應設置在地下或半地下；當採用一、二級耐火等級的建築時，不應超過3層......。」問題是，規範中並沒有對關鍵詞「老年人活動場所」給出具體說明，這也為後來的困擾埋下了伏筆。

消防法規開始從嚴執行，對所有新建、改建養老機構項目，只要3層以上有老人使用空間的，均不予審批通過，也就是俗稱的「養老院不能超過3層」。消防從嚴的立場本身無可厚非，然而，問題也接踵而至：

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對《建築設計防火規範》「老年人活動場所」的理解不一致：設計師認為「老年人活動場所就是指多功能廳，活動室，老人集中在這兒開會、吃飯這種地方人員較密集的地方，是公共活動場所，因此，3層以上不安排公共活動場所是合理的，但是規範里並未明確3層以上不能安排居室等其他老人利用空間」；而消防部門認為「只要有老年人活動的用房，就是老年人活動用房，因此3層以上不能有任何老年人使用的房間」。對政策理解的不同給從業者帶來困擾，本應由政策制定部門及時給予解釋，而規範頒布一年多了，問題似乎並未得到回應和解決。

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由於消防部門根據自己的理解，在河南魯山事件之後對《建築設計防火規範》執行的從嚴，這一政策執行尺度上的突然變化，導致不少養老機構在建項目面臨「項目土地批了，規劃也批了，消防不批」的尷尬局面，一種被逼無奈的妥協結果是「設計圖紙由一套變成兩套，一套用於消防審批，一套用於施工」。開發商甘冒違規風險也是實屬無奈：因為床位數是經濟可行性的關鍵因素，如果被大幅削減，直接意味著投資打水漂。此外，項目規劃部門已經批了，也不可能再重新報一遍規劃。真的是「寶寶心裡苦，但寶寶不說」。

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如周燕珉教授所述，「如果不讓上三層，還有一個節地的問題。中國以後1/3的人是老人，大家都住在三層以下，我們國家土地根本不夠使。這是不可能的。特別舊建築當中有很多本來改造的時候，一二層本來是商店，就是在三層以上才能是老人可以去的地方，那麼這也就改造不成了，所以我們這裡遇到很多困難。」

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據媒體報道，如果以「養老院不能超過3層」為限，廣州現有養老院不達標比例高達80%，估計其他很多地方情況也大體類似。對於不少已經經營多年的養老院，都或多或少有著被逐步整頓的擔憂。對於本就生存不易甚至步履維艱的養老機構經營者們，該如何引導並化解他們的顧慮和擔憂？該如何將問題聚焦到實打實引導幫助養老院提高消防能力而非簡單化一刀切的限高？

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限高導致的床位數限制，直接制約養老院盈利能力，考慮高企的土地房屋成本，將影響到城區中心區域新建/改建養老院的需求滿足。

問題還有很多，無論對錯，這些問題都應該得到及時回應和處理。需要指出的是，養老院限高並非防範火災的根本舉措，也不是一勞永逸劃分責任的妙招，弄不好會顧此失彼、適得其反。至於政策困局到底如何破？他山之石或許可以借鑒。

「還是應該從設施設備上多想一想辦法，解決這個問題。設置臨時避難場所，主要原則是宜「隔」不宜「疏」，老人住的過程中如果著火了，並不能馬上疏散出去，先隔離了，先不讓煙嗆著，然後救援人來慢慢把他疏散出去。日本這個就是把活動室、起居室，公共起居廳封閉了，讓煙不能進來，有新風進來，窗戶可以打開，等待救援，這就是人家做的一種方法。就算三層以下，人家也不可能運出去，這麼多的老人一個一個抱出去，推出去，都是不可能的。

「另外，在消防設施設備上動一點腦筋，自動，自閉的防火門，一旦出現情況，它的門自動關閉，區分出來，這個煙霧和火災的一部分就隔離出來，其他地方就安然無恙。

還有消防拴做的特別好，平常消防帶都是特別沉，一旦沖水進來壓力特別大，年輕小夥子，受過專業訓練才能控制消防的龍頭。但是他們做這個是專門給老人院的，哪怕是護士也能弄成的，專門設計成這樣，壓力沒有這麼大。特別在剛剛發生火災的情況下，裡面都是值班人員可能是一個女的，拿這個馬上把火滅了都可以，他在這上面想了很多的辦法。我們覺得就是做的特別好。」

（註：本文原發於蝸牛故事養老微信公眾號，作者尤安軍）