辭職"沙皇"懟上總統，美國現金貸監管恐生變

最近美國金融監管層頻頻換人，除了美聯儲主席換屆，另有一個重量級的金融監管高官：美國消費者金融保護局(CFPB)局長理查德-科德雷(Richard Cordray) 11月16日宣布辭職。消息一公布，便在美國金融界引發軒然大波。很多人拍手叫好，也有不少人痛哭流涕。媒體輿論一片嘩然，全部聚焦在其辭職事件和後續影響上，反而冷落了現任美聯儲主席耶倫（Janet Yellen）11月20日的辭職聲明。

現任CFPB局長，理查德-科德雷

特朗普總統上周五24日宣布預算局長Mick Mulvaney為代理CFPB局長，並在這周末發推文，全面否定CFPB，稱之為一場災難，決心改變CFPB現狀。即將卸任的理查德也同時宣布自己的手下Leandra English為CFPB代理局長。兩方在誰有權選擇代理CFPB局長上相持不下，都說對方違法，要告到最高法院，火藥味十足。

讓國外甚至美國本土民眾費解的是，為何美國有如此眾多的金融監管機構，區區其中一個主管離職，何至於滿城風雨。局長居然還挑戰美國總統。其實CFPB非同尋常，局長理查德地位也極其特殊，被稱為美國消費者「沙皇」。美國金融監管由於黨派之爭變成一片低效沉悶的荒漠，但CFPB是監管沙漠里開出的一朵奇葩。它的與眾不同讓人無法忽略其任何風吹草動，何況是主管辭職這樣驚天動地的事。

理查德辭職的背後，是7年來高潮迭起的美國金融監管宮斗戲的一個小結局。他的辭職引發CFPB未來誰來領導，走向何方，是否被削減權利等諸多未知數，特別是CFPB最近頒布的現金貸監管法案是否能順利執行，這些變數將在美國金融界掀起更大的波瀾，牽動著美國金融各方的神經。

亂世出英雄

這場宮斗戲的起源，要從2008年金融風暴說起。

深刻反思金融危機的慘痛教訓後，美國認為：除了華爾街的金融機構需要改變外，金融消費者保護體系也應整合和變革。原有的各種監管機構雖已覆蓋了整個金融體系，但它們的重點在保障金融機構及金融體系的安全性和穩健性而非消費者保護。任何保護金融消費者的舉措具體實施起來都效率低下，成本極高，消費者金融保護成為一句空話。缺乏完善的消費者金融保護，是造成金融體系崩潰的重要原因。而金融危機的大部分後果，又反過來由金融消費者來承擔， 因此金融消費者保護改革勢在必行。

2017年總統奧巴馬簽署《多德-弗蘭克》

在多方博弈下，美國最終通過著名的《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》法案，於2010年7月21日由時任美國總統奧巴馬簽署生效。它是自20世紀30年代以來美國第一項最全面的金融監管改革法案。該法案直接用消費者保護命名，可見對此的重視。該法案的三大核心內容之一，便是設立新的消費者金融保護局，全面保護消費者合法權益。

承載各界的厚望，肩負法案賦予的神聖歷史使命，CFPB在亂世中橫空出世，開啟撥亂反正，力挽狂瀾的一段歷史。

金融監管的尚方寶劍

CFPB的誕生並非一帆風順。作為藍領階層代表的民主黨全力支持CFBP,而華爾街支持的共和黨則全力反對和阻撓。當時民主黨如日中天，民主黨的奧巴馬剛剛上任美國總統，國會中民主黨也佔據了大多數席位。在天時地利人和的大好條件下，民主黨苦心經營，一手促成了CFPB的誕生。不僅如此，民主黨還使出渾身解數，傳給CFPB三大絕招：

第一招，鬆綁CFPB經費預算權。美國國會之所以能夠成為三權鼎力中的一權，最大的制衡在於其擁有國家經費的預算撥款權：大到總統，小到聯邦基層職員，甚至軍費開支，所有的聯邦機構和人員的財務大權，都掌握在國會手裡。毫不誇張地說，經費預算權是國會賴以發揮監督制衡作用的根本。 然而，為了不受國會黨派之爭的影響，新成立的CFPB經費預算則不需要經過國會撥款程序，而是直接走綠色通道，每年5億美元通過美聯儲撥款。能夠在預算上「獲此殊榮」的聯邦機構，除了美聯儲(作為央行有保持貨幣政策獨立性的必要)外，其他屈指可數。包括美國證監會(SEC)、聯邦貿易管理委員會(FTC)，甚至國防部需要撥款時都要看國會臉色。CFPB獲得財務上的自由，監管的獨立性大增。這讓其他金融監管機構看紅了眼，也讓CFPB矛頭指向的金融機構欲哭無淚：它們無法再通過政治遊說集團，影響國會從而間接左右CFPB的決策。

第二招，單一領導人負責制。CFPB的獨立預算擺脫了外部干擾，由此招來其他監管機構的羨慕和嫉妒，而其獨特的內部組織架構連美聯儲都不得不眼紅。眾所周知，美國立國以民主為本，政府機構設置推崇相互制衡原則。因此絕大部分監管機構的決策，都是集體領導投票制。比如在美聯儲的組織設置中，美聯儲主席耶倫是名義上的代表，但是真正的決策都是由幾個美聯儲委員投票決定。而為了效率，CFPB採用了與眾不同的單一領導人負責制：決策不經內部討論和投票，局長權力幾乎不受內部限制。由於權力極大，CFPB局長被戲稱為「消費者沙皇」。來自共和黨的反對者稱CFPB這種另類的「獨裁」組織結構是民主社會裡「侏羅紀公園的恐龍」，而正是這隻「恐龍」，讓首當其衝的金融機構哭瞎了眼：外部無法影響它，內部也無從制衡它。

第三招，CFPB決策不易否決，局長不易罷免。根據《多德.弗蘭克》法案，金融穩定監督委員會（FSOC）對CFPB所制定的規則擁有直接否決權，但條件極其嚴苛，需要2/3以上的投票才能通過。局長的任命，由總統提名後經國會批准。但是局長任期5年，期間總統不能輕易罷免，只有其被證明「失職或者瀆職」時，總統才能啟動罷免程序。聯邦機構負責人受法律保護不能輕易被總統罷免的實屬鳳毛麟角，就連聲名顯赫的美國聯邦調查局(FBI)局長，都沒有這樣的特殊待遇。2017年5月，特朗普就曾使用總統特權輕而易舉地解僱FBI局長James Comey。雖然特朗普早想換掉這個大權在握的前朝重臣，卻實在無從下手。

民主黨主導《多德.弗蘭克》法案，賦予CFPB大量超越監管機構的權力。CFPB也因此成為美國金融監管中的一把讓消費者放心、讓金融機構聞風喪膽的尚方寶劍。

來得波折，走得突然，爭議不斷的沙皇

尚方寶劍權力極大，因此選擇使用它的人成為關鍵。民主黨精挑細選，終於選出時任俄亥俄州檢察長的理查德。共和黨由於在反對《多德.弗蘭克》法案和CFPB設置上受到民主黨的全面打壓，因此極力阻撓第一任局長的上任。奧巴馬2011年7月宣布提名理查德出任金融消費者保護局局長一職，但參議院在當年12月對此進行了否決。根據美國法律，政府高官的人事任命在參議院程序性投票中至少需要得到60票，而民主黨在參議院中席位不足60席。由於共和黨全力反對，第一次提名以失敗告終。

奧巴馬不死心，他挖空心思，利用美國憲法賦予總統的「休會任命權」：即在國會休會期間，總統可不經參議院認可而直接進行人事任命。在2012年1月，奧巴馬便伺機繞過國會宣布理查德為CFPB局長。國會當然不認賬，但也對總統的休會任命無可奈何，只好拖著任命程序拒絕確認局長職位。理查德乾脆先上車後補票，成為有實無名的局長，直到就職一年半後，2013年7月國會才以66票對34票通過局長的正式5年任命，任期到2018年7月。

上台後，理查德不負眾望，雷厲風行。他帶領新組建的CFPB團隊，在立法執法、重罰侵權行為、叫停對消費者有害的金融產品、消費者金融教育普及等方面頻頻出擊，頗有建樹，樹立了極高的威望。

列舉幾個讓CFPB聲名大振的案件：2016年，富國銀行因涉嫌虛假開戶，被CFPB重罰1.8億美金；CFPB取消銀行頗為隱蔽的收取存款用戶的賬戶透支費；規範凈化了學生貸行業；頒布對現金貸等短期貸款監管法案；提出金融數據共享指導意見等等。自從成立以來，CFPB從金融機構口袋裡，為消費者挽回了120億美金。因此愛戴他的人稱他為「美國有史以來為消費者貢獻最多的官員」，而反對者諸如特朗普、民主黨和金融機構為主的利益集團，則把他看成眼中釘肉中刺，欲除之而後快。

當然，CFPB過於集權和獨立、法規過於嚴苛給金融機構造成過多的監管負擔，不利金融創新和競爭，同時本身偏向民主黨派的非中立性， 也成為反對者詬病的把柄，但因為CFPB的獨特預算、組織架構和任免程序，令所有反對者對它卻無可奈何。

風水輪流轉，2016年美國政壇發生翻天覆地的變化，特朗普意外上台，共和黨全面掌握國會，並逐步修改《多德.弗蘭克》金融法案，全面放寬金融監管。

春江水暖鴨先知，理查德和其領導下的CFPB感受到多方阻力，以及政黨輪替而傳來的陣陣寒意。最典型的莫過於CFPB提出關於金融機構和消費者仲裁條款的改革。從2015年開始，CFPB研究消費者和金融機構的服務協議里的仲裁條款。這個仲裁條款表面公平，實際上對大機構有利。根據CFPB的研究，這樣的條款阻礙90%消費者對金融機構的提出集體訴訟。因此CFPB在2017年提出新的有利於消費者的仲裁條款規定，但是這次共和黨領導下的國會參議院和眾議院集體反對，並和總統一起合力在今年11月否決並取消了這個規定。

不僅是特朗普領導下的行政機關和共和黨下的國會對CFPB設置重重阻撓，連一向獨立的法院也加入反對行列。美國最高法院開始考慮對CFPB的單一領導負責的組織架構是否違反憲法展開司法調查。

在如此嚴峻的環境中，理查德在任期未滿而主動辭職。就像他在11月16日公布離職的郵件上說的，美國的金融消費者保護已經發生「實質性和永久的改善」，他希望新任局長能看到CFPB的價值和意義，未來雖然可能採取不同的方式，但是希望新局長的最終目的都和他一樣，是為了改善美國經濟，為國效力。

CFPB風雨飄搖，波及對現金貸監管

CFPB局長辭職消息一出，共和黨人奔走相告，金融機構欣喜若狂，而民主黨人卻扼腕嘆息，消費者保護組織更是哭天搶地。

特朗普一時找不到合適的新任局長人選，在過渡期間會指派代理局長。根據美國法案規定，只能由議會已經認可的政府官員來擔任代理局長，因此特朗普最終選定預算局長Mick Mulvaney。Mick都是共和黨人，曾經極力反對CFPB，公開說CFPB是個「噁心和可悲的笑話（a sick,sad joke)"。共和黨也緊鑼密鼓物色黨內合適人選當上正式局長，想讓自己人掌管如此獨特而重要的機構。民主黨公開放話，發誓採取一切措施，抵制特朗普總統安排親金融機構的人士坐上CFPB局長的寶座。

一個月前通過的現金貸監管法案是CFPB最新的傑作，也是理查德離任前留下的寶貴成果。CFPB經過5年的研究，收集1百萬多份各方面的建議，經過極其艱難的推動最後才產生這份1960頁的現金貸監管法案。該法案目的在於杜絕現金貸給借款人設下債務陷阱，嚴格規定現金貸只能放貸給有能力償還者，並且全面和系統地限定現金貸如何界定借款人是否有能力償還的標準。

這份法案遭到現金貸企業的集體反對，不過鑒於法案將於2019年7月生效，因此反對方有很長時間可以影響法案最後的執行。特別是理查德突然辭職，CFPB前途未仆，不出意外親華爾街的共和黨人掌管CFPB，現金貸法案未來恐怕生變。

CFPB風起雲湧的背後，是不同利益團體的激烈博弈，也有兩黨實力的角逐，還有不同理論學派對於市場經濟中的「大政府」和「小政府」的不同立場和主張。

現任局長辭職，代理局長人選引發新一輪爭鋒，新局長尚未確定，國會開始討論是否收回CFPB的獨立預算權，法院研究CFPB是否組織違憲，這一切置CFPB於漩渦中心，風雨飄搖。未來關於新局長和CFPB的改革，將會成為美國政壇各方爭議的焦點，必定好戲連連。

「看戲不嫌事大」，對於我們這些身處漩渦之外的吃瓜群眾，權當看場金融版的「宮斗戲」。但是外行看熱鬧，內行看門道，美國在保護金融消費者方面的跌宕起伏的探索，給我國監管機構和相關專家學者留下深刻印象，在不同場合，CFPB的案例屢被國人提及。尤其是最近，國內現金貸處於輿論的風口浪尖上，很多人把目光投向CFPB最新出台的現金貸監管辦法。

值得提醒的是，我們研究並參考國外的監管經驗時，不能不考慮其所處的政治和社會背景，否則很容易只見樹木不見森林而斷章取義，萬一東施效顰，就弄巧成拙了。

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