民間資本參與養老機構投資的機會與方式

2017年3月16日，國務院辦公廳發布了《關於進一步激發社會領域投資活力的意見》（國辦發〔2017〕21號），指出要深化社會領域供給側結構性改革，進一步激發包括養老產業在內的醫療、教育等社會領域的投資活力。政府對民間資本參與養老機構的投資寄予厚望，提出了方向性的指導意見。結合2015年2月3日，九部委聯合發布了《關於鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》（民發〔2015〕33號），可以探索民間資本參與養老機構投資的機會與方式。

一、民間資本可以受託管理公辦養老機構等方式參與公辦養老機構改革

2013年12月，民政部啟動公辦養老機構改革試點工作。2014年7月，確定了42個試點地區的名單。截止目前未見發布公辦養老機構改革試點的成果。但是公辦養老機構改革將成為養老業發展的一件大事。上個世紀九十年代的國企改革想必很多人都歷歷在目。公辦養老機構改革肯定會借鑒國有企業改革的經驗，結合養老業的特點來進行。就目前來看，政府相關部門比較推崇的方式是有民間資本受託管理公辦養老機構。

從相關文件也可以發現，政府在考慮將已建成的公辦養老機構的資產等評估作價，與民間資本組建公司等實體共同運營公辦養老機構。規劃新建養老機構的，政府可以土地使用權出資，以政府和社會資本合作（PPP）模式建設運營養老機構。

民間資本可以根據政府規劃，提前布局參與養老機構改革項目。

二、民營資本參與養老機構的融資方式將會拓寬

此次發布的《關於進一步激發社會領域投資活力的意見》重點提出要解決養老機構融資難的問題。

1、文件提出將其他行業已經成熟的融資方式要引入養老機構的融資。文件提出「積極支持相關領域符合條件的企業發行公司債券、非金融企業債務融資工具和資產證券化產品，並探索發行股債結合型產品進行融資，滿足日常運營資金需求。」所以對於一些已經發展比較好的養老機構運營企業，可以考慮通過發生債券、資產證券化產品等積極探索融資途徑。

2、鼓勵有條件的企業進入資本市場。

附：

國務院辦公廳關於進一步激發

社會領域投資活力的意見

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

黨的十八大以來，我國社會領域新興業態不斷湧現，投資總量不斷擴大，服務能力不斷提升，但也仍然存在放寬准入不徹底、扶持政策不到位、監管體系不健全等問 題。面對社會領域需求倒逼擴大有效供給的新形勢，深化社會領域供給側結構性改革，進一步激發醫療、養老、教育、文化、體育等社會領域投資活力，著力增加產品和服務供給，不斷優化質量水平，對於提升人民群眾獲得感、挖掘社會領域投資潛力、保持投資穩定增長、培育經濟發展新動能、促進經濟轉型升級、實現經濟社 會協調發展具有重要意義。要按照黨中央、國務院決策部署，堅持穩中求進工作總基調，牢固樹立和貫徹落實新發展理念，以供給側結構性改革為主線，堅持社會效益和經濟效益相統一，不斷增進人民福祉；堅持營利和非營利分類管理，深化事業單位改革，在政府切實履行好基本公共服務職責的同時，把非基本公共服務更多地 交給市場；堅持「放管服」改革方向，注重調動社會力量，降低制度性交易成本，吸引各類投資進入社會領域，更好滿足多層次多樣化需求。經國務院同意，現提出以下意見：

一、紮實有效放寬行業准入

1.制定社會力量進入醫療、養老、教育、文化、體育等領域的具體方案，明確工作目標和評估辦法，新增服務和產品鼓勵社會力量提供。（教育部、民政部、文化部、國家衛生計生委、新聞出版廣電總局、體育總局、國家文物局、國家中醫藥局按職責分工負責）在社會需求大、供給不足、群眾呼聲高的醫療、養老領域儘快有突破，重點解決醫師多點執業難、納入醫保定點難、養老機構融資難等問題。（國家衛生計生委、人力資源社會保障部、民政部、銀監會等部門按職責分工負責）

2.分別制定醫療、養老、教育、文化、體育等機構設置的跨部門全流程綜合審批指引，推進一站受理、窗口服務、並聯審批，加強協作配合，並聯範圍內的審批事項不得互為前置。（教育部、民政部、文化部、國家衛生計生委、新聞出版廣電總局、體育總局、國家文物局、國家中醫藥局分別牽頭會同公安部、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部等部門負責）各地出台實施細則，進一步細化各項審批的條件、程序和時限，提高部門內各環節審批效率，推廣網上並聯審批，實現審批進程可查詢。（各省級人民政府負責）

3.完善醫療機構管理規定，優化和調整醫療機構類別、設置醫療機構的申請人、建築設計審查、執業許可證製作等規定，推進電子證照制度。（國家衛生計生委、國家中醫藥局按職責分工負責）

4.按照保障安全、方便合理的原則，修訂完善養老設施相關設計規範、建築設計防火規範等標準。（住房城鄉建設部、公安部、民政部等部門按職責分工負責）

5.制定整合改造閑置資源發展養老服務工作辦法。推動公辦養老機構改革試點，鼓勵採取公建民營等方式，將產權歸政府所有的養老服務設施委託企業或社會組織運營。（各省級人民政府負責）

6.指導和鼓勵文化文物單位與社會力量深度合作，推動文化創意產品開發，通過知識產權入股等方式投資設立企業，總結推廣經驗，適時擴大試點。制定準入意見，支持社會資本對文物保護單位和傳統村落的保護利用。探索大遺址保護單位控制地帶開發利用政策。（文化部、國家文物局按職責分工負責）

7.總結圖書製作與出版分開的改革試點經驗，制定擴大試點地區的方案。推動取消電影製片單位設立、變更、終止審批等行政審批。（新聞出版廣電總局牽頭負責）

8.制定體育賽事舉辦流程指引，明確體育賽事開展的基本條件、標準、規則、程序和各環節責任部門，打通賽事服務渠道，強化對口銜接，有關信息向社會公開。（體育總局牽頭負責）

9.規範體育比賽、演唱會等大型群眾性活動的各項安保費用，提高安保公司和場館的市場化運營服務水平。（公安部牽頭會同文化部、新聞出版廣電總局、體育總局負責）

10.改革醫師執業註冊辦法，實行醫師按行政區劃區域註冊，促進醫師有序流動和多點執業。建立醫師電子註冊制度，簡化審批流程，縮短辦理時限，方便醫師註冊。（國家衛生計生委、國家中醫藥局牽頭負責）醫療、教育、文化等領域民辦機構與公立機構專業技術人才在職稱評審等方面享有平等待遇。（人力資源社會保障部牽頭負責）

二、進一步擴大投融資渠道

11.研究出台醫療、養老、教育、文化、體育等社會領域產業專項債券發行指引，結合其平均收益低、回報周期長等特點，制定有利於相關產業發展的鼓勵條款。（國家發展改革委牽頭負責）積極支持相關領域符合條件的企業發行公司債券、非金融企業債務融資工具和資產證券化產品，並探索發行股債結合型產品進行融資，滿足日常運營資金需求。（證監會、人民銀行按職責分工牽頭負責）引導社會資本以政府和社會資本合作（PPP）模式參與醫療機構、養老服務機構、教育機構、文化設施、體育設施建設運營，開展PPP項目示範。（各省級人民政府負責）

12.發揮政府資金引導作用，有條件的地方可結合實際情況設立以社會資本為主體、市場化運作的社會領域相關產業投資基金。（各省級人民政府負責）

13.推進銀行業金融機構在依法合規、風險可控、商業可持續的前提下，創新開發有利於社會領域企業發展的金融產品，合理確定還貸周期和貸款利率。（人民銀行、銀監會等部門按職責分工負責）

14.出台實施商業銀行押品管理指引，明確抵押品類別、管理、估值、抵質押率等政策。（銀監會牽頭負責）

15.加強知識產權評估、價值分析以及質押登記服務，建立健全風險分擔及補償機制，探索推進投貸聯動，加大對社會領域中小企業的服務力度。（國家知識產權局、財政部、人民銀行、工商總局、銀監會等部門按職責分工負責）有效利用既有平台，加強信息對接和數據共享，形成以互聯網為基礎、全國統一的商標權、專利權、版權等知識產權質押登記信息匯總公示系統，推動社會領域企業以知識產權為基礎開展股權融資。（國家發展改革委、國家知識產權局牽頭會同人民銀行、工商總局、新聞出版廣電總局等部門負責）

16.支持社會領域企業用股權進行質押貸款，推動社會領域企業用收益權、應收賬款以及法律和行政法規規定可以質押的其他財產權利進行質押貸款。鼓勵各地通過設立行業風險補償金等市場化增信機制，推動金融機構擴大社會領域相關產業信貸規模。（各省級人民政府負責）

17.鼓勵搭建社會領域相關產業融資、擔保、信息綜合服務平台，完善金融中介服務體系，利用財政性資金提供貼息、補助或獎勵。（各省級人民政府負責）

18.探索允許營利性的養老、教育等社會領域機構以有償取得的土地、設施等財產進行抵押融資。（各省級人民政府負責）

19.發揮行業協會、開發區、孵化器的溝通橋樑作用，加強與資本市場對接，引導企業有效利用主板、中小板、創業板、新三板、區域性股權交易市場等多層次資本市場。（科技部、民政部、文化部、國家衛生計生委、新聞出版廣電總局、證監會、體育總局等部門以及各省級人民政府按職責分工負責）

三、認真落實土地稅費政策

20.將醫療、養老、教育、文化、體育等領域用地納入土地利用總體規劃、城鄉規劃和年度用地計劃，農用地轉用指標、新增用地指標分配要適當向上述領域傾斜，有序適度擴大用地供給。（國土資源部、住房城鄉建設部以及各省級人民政府按職責分工負責）

21. 醫療、養老、教育、文化、體育等領域新供土地符合劃撥用地目錄的，依法可按劃撥方式供應。對可以使用劃撥用地的項目，在用地者自願的前提下，鼓勵以出讓、 租賃方式供應土地，支持市、縣政府以國有建設用地使用權作價出資或者入股的方式提供土地，與社會資本共同投資建設。應有償使用的，依法可以招拍掛或協議方式供應，土地出讓價款可在規定期限內按合同約定分期繳納。支持實行長期租賃、先租後讓、租讓結合的土地供應方式。（國土資源部牽頭會同財政部等部門負責）

22.市、縣級人民政府應依據當地土地取得成本、市場供需、產業政策和其他用途基準地價等，制定公共服務項目基準地價，依法評估併合理確定醫療、養老、教育、文化、體育等領域公共服務項目的出讓底價。（國土資源部牽頭負責）

23.企業將舊廠房、倉庫改造成文化創意、健身休閑場所的，可實行在五年內繼續按原用途和土地權利類型使用土地的過渡期政策。（國土資源部牽頭會同住房城鄉建設部、環境保護部、文化部、體育總局等部門負責）

24.制定閑置校園校舍綜合利用方案，優先用於教育、養老、醫療、文化、體育等社會領域。（教育部牽頭會同民政部、國家衛生計生委、文化部、體育總局等部門負責）

25.落實醫療、養老、教育、文化、體育等領域稅收政策，明確界定享受各類稅收政策的條件。（稅務總局牽頭負責）

26.加大監督檢查力度，落實非公立醫療、教育等機構享有與公立醫院、學校用水電氣熱等同價政策，落實民辦的公共文化服務機構、文化創意和設計服務企業用水電氣熱與工業同價政策，落實大眾健身休閑企業用水電氣熱價格不高於一般工業標準政策，落實社會領域各項收費優惠政策。（各省級人民政府負責）

四、大力促進融合創新發展

27.各地根據資源條件和產業優勢，科學規劃建設社會領域相關產業創新發展試驗區，在准入、人才、土地、金融等方面先行先試。積極鼓勵各類投資投入社會領域相關產業，推動產業間合作，促進產業融合、全產業鏈發展。（各省級人民政府以及國家發展改革委、教育部、民政部、文化部、國家衛生計生委、新聞出版廣電總局、體育總局、國家文物局、國家中醫藥局等部門按職責分工負責）

28.制定醫養結合管理和服務規範、城市馬拉松辦賽指南、汽車露營活動指南、戶外徒步組織規範、文化自然遺產保護和利用指南。實施文化旅遊精品示範工程、體育醫療康復產業發展行動計劃。（國家衛生計生委、民政部、國家中醫藥局、體育總局、住房城鄉建設部、文化部、國家文物局、國家旅遊局等部門按職責分工負責）

29.支持社會力量舉辦規範的中醫養生保健機構，培育一批技術成熟、信譽良好的知名中醫養生保健服務集團或連鎖機構。鼓勵中醫醫療機構發揮自身技術人才等資源優勢，為中醫養生保健機構規範發展提供支持。開展中醫特色健康管理。（國家中醫藥局牽頭負責）

30.推進「互聯網+」益民服務，完善行業管理規範，發展壯大在線教育、在線健身休閑等平台，加快推行面向養老機構的遠程醫療服務試點，推廣大數據應用，引導整合線上線下企業的資源要素，推動業態創新、模式變革和效能提高。（國家發展改革委牽頭會同教育部、工業和信息化部、民政部、文化部、國家衛生計生委、體育總局等部門負責）

31.鼓勵各地扶持醫療器械、藥品、康復輔助器具、體育運動裝備、文化裝備、教學裝備等製造業發展，強化產需對接、加強產品研發、打造產業集群，更好支撐社會領域相關產業發展。（各省級人民政府負責）

五、加強監管優化服務

32.完善協同監管機制，探索建立服務市場監管體系。相關行業部門要統籌事業產業發展，強化全行業監管服務，把引導社會力量進入本領域作為重要職能工作，著力加強事中事後監管，總結成功經驗和案例，制定推廣方案。（教育部、民政部、文化部、國家衛生計生委、新聞出版廣電總局、體育總局按職責分工負責）工商、食品藥品監管、質檢、價格等相關監管部門要加強對社會領域服務市場監管，切實維護消費者權益，強化相關產品質量監督，嚴厲打擊虛假廣告、價格違法行為等。（工商總局、食品藥品監管總局、質檢總局、國家發展改革委按職責分工負責）

33.建立醫療、養老、教育、文化、體育等機構及從業人員黑名單制度和退出機制，以違規違法行為、消防不良行為、信用狀況、服務質量檢查結果、顧客投訴處理結果等信息為重點，實施監管信息常態化披露，年內取得重點突破。（教育部、公安部、民政部、文化部、國家衛生計生委、工商總局、新聞出版廣電總局、體育總局、國家文物局、國家中醫藥局按職責分工負責）

34.將醫療、養老、教育、文化、體育等機構及從業人員信用記錄納入全國信用信息共享平台，其中涉及企業的相關記錄同步納入國家企業信用信息公示系統，對嚴重違規失信者依法採取限期行業禁入等懲戒措施，建立健全跨地區跨行業信用獎懲聯動機制。（國家發展改革委、人民銀行牽頭會同教育部、民政部、文化部、國家衛生計生委、工商總局、新聞出版廣電總局、體育總局、國家中醫藥局等相關部門負責）

35.積極培育和發展醫療、養老、教育、文化、體育等領域的行業協會商會，鼓勵行業協會商會主動完善和提升行業服務標準，發布高標準的服務信息指引，開展行業服務承諾活動，組織有資質的信用評級機構開展第三方服務信用評級。（教育部、民政部、文化部、國家衛生計生委、人民銀行、工商總局、新聞出版廣電總局、體育總局按職責分工負責）

36.建立完善社會領域產業統計監測制度，在文化、體育、旅遊及相關產業分類基礎上，加強產業融合發展統計、核算和分析。（國家統計局牽頭負責）

37.充分利用廣播電視、平面媒體及互聯網等新興媒體，積極宣傳社會資本投入相關產業、履行社會責任的先進典型，提升社會認可度。（教育部、民政部、文化部、國家衛生計生委、新聞出版廣電總局、體育總局、國家文物局、國家中醫藥局按職責分工負責）

各地區、各有關部門要充分認識進一步激發社會領域投資活力的重要意義，把思想認識和行動統一到黨中央、國務院重要決策部署上來，切實加強組織領導，落實責任分工，強化監管服務，合理引導預期，著力營造良好市場環境。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　　國務院辦公廳

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　　2017年3月7日