充分發揮質疑的"糾錯"功能

充分發揮質疑的"糾錯"功能

2018-01-29 何紅鋒 中國政府採購雜誌

（本文作者系南開大學法學院教授）

財政部94號令將於2018年3月1日開始實施，《政府採購供應商投訴處理辦法》（財政部令第20號）同時廢止，兩者之間存在替代關係。在名稱上，94號令為《政府採購質疑和投訴辦法》，比原20號令增加了「質疑」一詞，在內容上增加了一章「質疑提出與答覆」，這代表財政部希望充分發揮質疑的糾錯功能。

一、原有規定大多數情況下的質疑無法糾錯

《政府採購法》規定了質疑程序：供應商認為採購文件、採購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起七個工作日內，以書面形式向採購人提出質疑。並且規定了質疑為投訴的前置程序。20號令沒有對質疑做出具體的規定，也只是要求將質疑作為投訴的前置程序。

但是，長期以來，質疑制度沒有發揮太多的糾錯功能。正如《政府採購法》規定的：「供應商認為採購文件、採購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起七個工作日內，以書面形式向採購人提出質疑」，供應商提出質疑的針對的是採購文件、採購過程、中標或者成交結果。

對採購文件的質疑，在18號令的規定中，也可以實現糾錯。但是，質疑最多的是中標或者成交結果，質疑的結果，是成立或者不成立。理論上說，如果質疑的結果成立，就有可能啟動糾錯機制。但在原20號令的條件下，事實上無法實現糾錯。

我們以招標採購為例，要適用原18號令《政府採購貨物和服務招標投標管理辦法》的規定。18號令第60條規定：「中標供應商因不可抗力或者自身原因不能履行政府採購合同的，採購人可以與排位在中標供應商之後第一位的中標候選供應商簽訂政府採購合同，以此類推。」18號令排除了採購人主動排除中標供應商的權利。

因此，嚴格執行18號令，即使採購人認同供應商的質疑，認為中標、成交結果是錯誤的，也無法自行糾正錯誤，而是要由政府採購監督機構認定中標無效。18號令第82條規定：「有本辦法規定的中標無效情形的，由同級或其上級財政部門認定中標無效。」並且，18號令也沒有規定重新評審制度。

這樣一來，如果要糾正中標、成交結果的錯誤，只能報告給政府採購監督管理部門，由政府採購監督管理部門確認中標無效。因此，在原來的政府採購招標中標結果的質疑中，採購人的回復一般情況下，只能是回複評標委員會的評標沒有問題。

即使採購人認同中標結果錯誤的結論，也只能等待政府採購監督管理部門確認中標無效，這當然就不屬於質疑制度本身了，因為質疑制度是由採購人完成的。非招標採購方式也是如此。也就是說，如果質疑的是中標、成交結果，質疑制度本身，無法實現糾錯。

二、94號令對質疑的糾錯程序

94號令生效後，結合《政府採購法實施條例》、87號令等規定，能夠有效地發揮質疑制度的糾錯功能。

首先，是可以對所有質疑的內容都直接進行糾錯。按照94號令第16條規定：「採購人、採購代理機構認為供應商質疑不成立，或者成立但未對中標、成交結果構成影響的，繼續開展採購活動；認為供應商質疑成立且影響或者可能影響中標、成交結果的，按照下列情況處理：（一）對採購文件提出的質疑，依法通過澄清或者修改可以繼續開展採購活動的，澄清或者修改採購文件後繼續開展採購活動；否則應當修改採購文件後重新開展採購活動。（二）對採購過程、中標或者成交結果提出的質疑，合格供應商符合法定數量時，可以從合格的中標或者成交候選人中另行確定中標、成交供應商的，應當依法另行確定中標、成交供應商；否則應當重新開展採購活動。」

對於第一類質疑，即對採購文件的質疑，在18號令下也可以糾錯。但對第二類質疑，即對採購過程、中標或者成交結果提出的質疑，18號令下的規定無法在質疑環節糾錯。94號令給出了質疑環節直接糾錯的可能性：可以從合格的中標或者成交候選人中另行確定中標、成交供應商；也可以重新開展採購活動。在94號令的規定中，這種糾錯可以由採購人直接完成，按照規定：「質疑答覆導致中標、成交結果改變的，採購人或者採購代理機構應當將有關情況書面報告本級財政部門。」

結合《政府採購法實施條例》、87號令等規定，現有的質疑制度還有另外一種糾錯機制，即由重新評審進行糾錯。

87號令第64條規定：「評標結果匯總完成後，除下列情形外，任何人不得修改評標結果：

（一）分值匯總計算錯誤的；

（二）分項評分超出評分標準範圍的；

（三）評標委員會成員對客觀評審因素評分不一致的；

（四）經評標委員會認定評分畸高、畸低的。

評標報告簽署前，經複核發現存在以上情形之一的，評標委員會應噹噹場修改評標結果，並在評標報告中記載；評標報告簽署後，採購人或者採購代理機構發現存在以上情形之一的，應當組織原評標委員會進行重新評審，重新評審改變評標結果的，書面報告本級財政部門。

投標人對本條第一款情形提出質疑的，採購人或者採購代理機構可以組織原評標委員會進行重新評審，重新評審改變評標結果的，應當書面報告本級財政部門。」

在這一規定中，是由採購人在質疑中，組織評標委員會重新評審，仍然可以認為是質疑程序中的環節，仍然屬於質疑的糾錯機制。

三、發揮質疑糾錯功能的意義

第一，質疑不能實現糾錯功能、且質疑為投訴的前置程序的條件下，這無疑是給糾錯設置了程序障礙，大大降低了政府採購的效率，也造成了供應商成本增加。

第二，採購人、採購代理機構作為對採購項目最為熟悉的主體，由他們自行糾錯，比由對採購項目相對不熟悉的政府採購監督管理部門糾錯，要更經濟、更高效和更合理。

第三，最關鍵的，採購人、採購代理機構自我糾錯，本應該屬於採購執行過程中的一項重要權利，符合簡政放權的要求，也符合責權義結合的原則，能讓政府採購監督管理部門從採購的具體事務中脫身，更好地做好監督管理工作。