解釋徵收決定導致物權變動被忽視的一個問題

02-21

作者：於溟輝（長春市中級人民法院）

審理集體土地徵收或國有土地上房屋徵收案件過程中，經常遇到一個被徵收土地或者房屋物權變動時間點如何確定的問題。實踐中最高法院法官的權威解釋是「補償決定或者補償協議生效之日」才為「被徵收土地或房屋物權變動之時」。然而，《中華人民共和國物權法》第二十八條的規定是這樣的「因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的徵收決定等，導致物權設立、變更、轉讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府徵收決定等生效時發生效力。」我們要注意，物權法第二十八條規定導致物權變動的是徵收決定不是補償決定也不是補償協議，審理過徵收補償案件的法官都知道，徵收決定和補償決定是兩個不同的概念，徵收決定生效和補償決定生效的時間點相差短則數月長則數年，物權變動時間點的確定，關乎到數月或數年期間發生的許許多多故事性質確定問題，絕非小事。那麼問題就來了，是這麼重要的一部法律立法時出現了低級錯誤？還是最高法院的法官解釋法律的權力過大？筆者通過對辦理的徵收補償案件進行總結髮現，我們在解讀物權法第二十八條時的關注點似乎被引誘而跑偏了，反而忽視了一個應當關注的焦點問題，這個問題就是所有權和使用權可以分離的物權特點。

我們法官對於因徵收導致物權變動這一物權變動的特殊形態，之所以將物權法規定的「徵收決定生效之日」明顯擴大解釋為「補償決定或者補償協議生效之日」，一定是基於更好的保護被徵收人的合法權益。我們的擔憂一定是這樣的：一是如果將物權變動的時間點確定為「徵收決定生效之日」，那麼在沒有對被徵收人補償之前，徵收人就可以「以自拆自房無需賠償」為由隨意踐踏「先補償、後搬遷」這一原則；二是如果將物權變動的時間點確定為「徵收決定生效之日」，那麼一旦被徵收人拒絕搬遷，徵收人就可以要求被徵收人支付從物權變動之日起的房屋租金以及由此給徵收人（新的產權人）造成的其他損失；三是如果將物權變動的時間點確定為「徵收決定生效之日」，那麼從「徵收決定生效之日」到「補償決定或者補償協議生效之日」因不動產取得的收益應歸徵收人而不是被徵收人享有；四是如果將物權變動的時間點確定為「徵收決定生效之日」，那麼徵收人應當向被徵收人支付過渡期補償費和停產停業損失就失去的物權基礎，等等。基於這樣的擔憂，自然可以通過對「徵收決定何時生效」進行解釋的辦法實現目的，比如我本人此前的觀點「人民政府的徵收決定生效的時間點應該是『房屋被依法徵收』，而所謂的『房屋被依法徵收』，不僅包括人民政府依法作出征收決定，而且還應包括被徵收人得到合法補償，也就是『補償決定或者補償協議生效之日』。」現在看來，這樣的解釋是不周延的，有偷換概念之嫌，因為徵收決定先於補償決定生效是不爭的事實和法律、法規明文規定（行政機關基於生效的徵收決定與被徵收人簽訂補償協議或作出補償決定，後兩者方能有效）。原最高法院賠償辦主任楊臨萍在《<行政審判需要關注的幾個法律適用問題>——兼談物權法對行政審判的重大影響》一文中作了這樣的論述「物權法第28條規定，因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的徵收決定等，導致物權設立、變更、轉讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的徵收決定等生效時發生效力。有一種觀點認為，只要人民政府作出征收決定，即發生法律效力，如同人民法院生效的裁判文書，無需附加任何條件。另一種觀點認為，人民政府的徵收決定發生法律效力必須同時滿足三個條件：一是必須為了公共利益；二是必須依照法定許可權和程序；三是必須依法補償。根據物權法的規定，第二種觀點符合立法本意和特別犧牲理論。」這一論述是否無懈可擊暫且不論，依法補償是指「依法作出補償方案」還是「依法作出補償決定」亦或「支付補償款」？仍有進一步討論的價值。首先，「支付補償款」的觀點不會被法官採納，因為不可能被徵收人拒絕受領就可以左右徵收決定永不生效；第二，補償方案是徵收決定的重要重要組成部分，將依法補償解釋為「依法作出補償方案」，那麼「滿足三個條件」就不再是徵收決定生效的條件而是對徵收決定合法性審查的條件，也是支持「徵收決定生效之日」是「被徵收土地或房屋物權變動之時」的有力依據，顯然不是作者的觀點；所以『必須依法補償』其實就是我們一直討論的「補償決定或者補償協議生效之日」，那麼。用特別犧牲理論解讀立法本意，通過用擴大解釋的方式能夠解決我們法官擔憂的上述問題嗎？我的觀點是不但不能，還可能帶來新的問題。舉兩個案例供我們討論這個問題：

案例一，甲、乙分別是丙的債權人，分別在有管轄權不同的法院對丙提起民事訴訟並申請財產保全，要求對丙的房屋進行財產保全，此時丙的房屋在徵收範圍內，徵收決定已經法定程序進行公告，大部分被徵收人已經簽訂補償協議領取補償款，丙尚未與徵收部門達成協議，徵收部門擬對其作出補償決定。基於對物權變動時間點的不同理解，甲訴請法院在產權部門查封了丙的房屋，乙訴請法院在徵收部門扣押了丙應得的補償款。判決生效後乙通過扣劃補償款的方式實現了債權，甲提出執行異議，該案應如何處理？

案例二，甲的房屋在徵收補償範圍內，徵收決定依法作出後，徵收部門對甲的房屋進行了測繪和評估，在協商補償金額也就是在簽訂補償協議或作出補償決定期間，該房屋倒塌（非徵收部門原因）。徵收部門基於「物權變動之日」應為「補償決定或者補償協議生效之時」的解讀，認為徵收對象不復存在，不存在補償問題，所作出補償決定，僅對土地使用權價值進行了補償。被徵收人不服提起訴訟，該案應如何處理？

筆者認為，對物權法第二十八條的解釋，我們都局限在徵收決定的生效條件抑或徵收決定生效時點上，而忽略了所有權和使用權可以分離這一核心問題。換一種角度，不在生效條件亦或生效時點上打轉，而是從討論所有權和使用權可以依法分離的角度來認識物權變動會對被徵收人的權益產生哪些影響？徵收補償遇到的一些問題和本文試舉的兩案件的處理結果，其答案應該是唯一的，不需要過多糾結。

大家都知道，所有權是由佔有、使用、收益和處分四個要素構成的，而且所有權的一個顯著特徵是所有權和使用權可以分離——物的所有權為甲所享有，但是該物可以基於一定的法律事由歸乙佔有、使用和收益。徵收雖然不完全等同於買賣，但是也存在「權」的轉讓和「物」的交付問題，亦存在「權」的享有與物的佔有、使用和收益分離的問題。房屋買賣合同可以約定先辦理產權過戶手續轉讓產權後交付房屋（物）這一權利轉讓在先而物的佔有、使用和收益權利延續的情形，徵收補償當然也存在物權轉讓不影響被徵收人在取得產權調換房屋或領取補償款之前繼續佔有、使用和收益的權利這一合法、合理的因素。筆者認為，物權法第二十八條不存在立法不周延和表述不準確需要擴大解釋的問題，對物權法第二十八條關於「徵收決定導致物權設立、變更、轉讓或者消滅」的解釋除何為徵收決定外，對其進行文義解釋就足夠了：在現有法律框架下，徵收決定是指集體土地徵收過程中，省級以上人民政府依法作出的徵收土地方案批准文件即《征地批複》和縣級以上人民政府依法作出的《國有土地上房屋徵收決定》；徵收決定生效時間為徵收決定依法公告（送達）之日；徵收決定生效後未被依法撤銷之前，產生導致物權設立、變更、轉讓或消滅的效力。物權法第二十八條關於「自徵收決定等生效時發生效力」的規定，根據「先補償、後搬遷」的法規規定以及徵收補償行政行為的特點，不影響被徵收人在徵收決定發生法律效力後簽訂補償協議或作出補償決定前對被徵收財產繼續佔有、使用和收益權利。

上述觀點的確立，我們法官在尋求本文提到的執行異議案件以及補償決定案件結論的時候就應該容易了。由於徵收決定導致物權變動，徵收決定與人民法院的法律文書具有同等法律效力，查封已被生效的徵收決定羈束的房屋，不能起到限制物權設立、變更、轉讓和消滅的作用，亦不能實現甲申請財產保全的預期效果。在徵收決定生效後，扣押被徵收房屋的補償款或者查封用於被徵收房屋的產權調換房屋屬於有效的財產保全措施，能夠實現乙申請財前保全的預期目的。同理，肯定徵收決定的法律效力，由徵收引發的其他法律問題也迎刃而解，比如：被徵收財產因設定抵押權或者被司法機關查封或扣押的，並不影響徵收程序繼續進行，但徵收部門應告知抵押權人和司法機關重新設定抵押權（或實現抵押權）和變更查封、扣押對象。根據物權設立、變更、轉讓和消滅的原理，具體到徵收補償案件中來，徵收決定生效後，被徵收人當然享有依法獲得補償的權利，徵收人應履行依法對被徵收人進行補償的義務。基於房屋徵收意在拆除重建的特點，徵收決定作出後，房屋滅失（包括拆除、自然災害等）不影響被徵收人合法補償權益的取得（徵收人準備利用被徵收房屋卻被被徵收人惡意拆除應賠償損失的除外）。由此推之，不僅是上述補償案件的審理，關於找不到被徵收房屋被誰拆除，原告無法舉證確定賠償對象的案件的審理，也就變得相對簡單了，徵收人是當然徵收補償主體，應依法承擔徵收補償責任。筆者認為，按照這一思路考量徵收補償案件的審理，符合徵收補償案件的特點且不違反法律、法規的相關規定，更有利於對被徵收人合法權益的保護，更有利於監督權力保護權益，實現解決行政爭議的立法目的。

基於審判中遇到的實際問題，筆者利用春節假期值班之際撰寫此文，供關注此問題者討論和批判，只為有益於行政審判事業。

2018年2月18日星期日