城市發展如何高效且包容？

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一段時間以來，有關中國的城市如何發展，特別是中國的超大城市應有多少人口，如何調整人口數量和結構，成為牽一髮動全身的問題。其中的一些理論問題也反映在了政府公共政策的制定和執行方式上，為此有必要仔細談一談。

一，人口向大城市集中，體現「市場成為配置資源的決定性力量」

人口是最重要的資源，人口向大城市集中，體現的是人民對美好生活的嚮往，同時也是「市場成為配置資源的決定性力量」的結果。大城市吸引各類人才集聚，本質上是因為大城市所具有的強大的創造就業和收入的規模經濟效應。也正因為這個經濟規律，到現在，即使發達國家的特（超）大城市都仍然在集聚更多的人口，更不用說處於城市化進程中的發展中國家。

首先，大城市的確會吸引更多的高技能勞動力（大學生）。如果你問一個大學生為什麼，他會說，大城市機會多。實際上，這就是因為規模經濟效應。一方面，在一個人更多的勞動力市場上，人們更容易找到與自己的技能和偏好相吻合的工作（即勞動力市場的匹配效應）。另一方面，大城市還具有更強的學習效應，既向周圍其他優秀的人學習（即「人力資本外部性」效應），又在專業化的工作中不斷地自我學習和積累經驗（即「干中學」效應）。

其次，大城市在集聚了更多大學生之後，也會派生出對於低技能勞動力的需求，體現出高、低技能者之間的「技能互補性」。那為什麼大城市會促進技能互補？原因有三。一是勞動力分工，當人口規模和市場容量增加的時候，會促進勞動力的分工更為細化，勞動力彼此之間的聯繫更為緊密。不同技能的人在生產過程中處於不同的崗位，高技能者需要一些輔助性的崗位與之配套。二是學習效應，存在勞動力分工時，不同技能的人會從事符合各自比較優勢的職業，在城市中高技能者的增加會提高其自身勞動生產率，同時也會促進低技能者勞動生產率的提高。三是消費外部性，就業工資的上漲會增加人們從事家務的機會成本。對於高技能勞動力而言，從事家務的高機會成本會促使其將家務活動外包給從事家政、餐飲等消費型服務的低技能勞動力。

大城市越要提升自己的競爭力，越要集聚高技能勞動力，越是收入水平不斷提高，越是會產生對於低技能勞動力的需求，特別是會增加消費型服務業的勞動力需求。據估計，美國城市中每增加1個高技能崗位，就會增加5個消費型服務業的崗位，其中2個是醫療、藝術、法律等高技能勞動力從事的崗位，3個是餐飲、收銀員等低技能勞動力從事的崗位，也就是說，高、低技能勞動力之比大致是1:1。而根據之前的研究，在中國，與中小城市相比，大城市裡高技能勞動力與低技能勞動力的配比明顯過高。通俗地來說，考慮到高低技能勞動力的互補，大城市的低技能勞動力不是太多了，而是太少了，這又與低技能者在大城市落戶更難有關。[1]

恰恰是因為上述原因，大城市總體上來說收入更高，人們產生了「日益增長的對美好生活的嚮往」，帶動了消費性服務業的需求和就業機會，於是又成就了低技能勞動力「日益增長的對美好生活的嚮往」，他們能夠在大城市獲得更多就業機會和更高收入。有人說，那些低技能勞動者，在大城市住著群租房，有安全隱患，還有一些勞動者，把自己的孩子和老人留在老家，隻身在大城市打拚，他們為什麼不回到老家去呢？其實道理很簡單，因為缺乏規模經濟，地理條件不好等問題，他們在老家的就業機會和收入水平不如在大城市，否則他們就不會選擇在大城市打拚。也正因此，「為什麼不回老家」的疑問，成為新時代背景下的「何不食肉糜」。

二，「政府更好的發揮作用」應符合社會主義核心價值觀

當然，完全自由的市場經濟並不能使得社會福利實現最大化，必要的政府干預是需要的。但是在理論上，政府的干預必須以克服市場缺陷為前提，而這種市場缺陷，主要就是指正外部性和負外部性。當市場出現外部性問題時，個體的行為給別人帶來壞處卻未承擔成本，或者給別人帶來好處卻未獲得收益。這時，個體決策所決定的城市規模將偏離社會最優，政府的職能是通過減少負外部性，增加正外部性來調整個體行為，使其接近社會最優。

在城市規模決定的過程中，應體現市場經濟作為資源配置的決定性力量，而政府更好的發揮作用。政府發揮的作用體現在兩個方面：第一，通過政府掌握的技術和管理手段來增加供給，比如說，上海市建設青草沙水庫來增加生活用水供給能力，同時，通過西電東輸和西氣東輸來增加能源供給；第二，政府可以在出現環境污染和交通擁堵的負外部性問題時，通過政策來減少負外部性，比如徵收排污費和車牌稅；在存在知識外溢這樣的正外部性的領域，通過政策來增加正外部性，比如舉辦公益性的文化活動。需要特彆強調的是，在政府更好地發揮作用時，城市的效率和宜居性是提高的，城市人口相對於完全自由市場經濟的狀態是更多的。

事實上，尊重經濟社會發展規律，尊重城市發展規律，才能做到政府更好的發揮作用，也符合社會主義核心價值觀，特別是「自由、平等、公正、法制」。

首先，對於城市公共政策的制定和實施，「人民」應指「常住人口」。正如前面所說，低收入者來到城市，特別是超大城市，也是人民對美好生活的嚮往，他們有權利追求更好的生活。為此，世界各國均將人口自由遷徙和居住的權利寫入憲法。現代市場經濟和文明社會，普遍承認每個人擁有追求美好生活的權利，因此，全球範圍內城市的公共政策普遍服務於常住人口。低收入者在城市就業，就是在服務於城市，特別是服務於存在大量服務需求的人群。如果政策制定者以「人民對於美好生活的嚮往」為工作目標，那麼，部分低收入群體生活困難，居住條件不夠好，那麼就應該為其提供廉租房、公租房等。按照全球普遍做法，廉租房、公租房的供給是以常住人口為覆蓋對象的，僅以收入水平作為獲取條件，這樣，經濟效率與社會公平是可以兼顧的。而任何以特定身份（如戶籍）為條件的公共服務獲取，本身既造成不公平性，也可能使得帶有補貼性質的公共服務並沒有優先提供給低收入群體。

第二，一項公共政策的公正與否要看它能否通過一個基本的檢驗，那就是，如果你成為政策執行對象，是否覺得這是可接受的。中國古代的智慧里有「己所不欲，勿施於人」，就是這個道理。政策的制定者和社會公眾，應該始終保持換位思考的習慣。以安全為由，強行關閉公寓，把人趕到大街上，如果被趕到大街上的是自己或親人，你會怎麼想？如果整個社會不倡導公正的價值觀，不形成基於公正原則的政策決策機制，在短期內將主要傷害弱勢群體，而在長期，更嚴重的後果是將逐漸使得社會各類利益主體之間分歧加劇，公共利益的最大化難以實現。今天的既得利益者也可能成為明天的利益受損者，所有人都會為之付出代價。

第三，正如一些法律界人士指出的那樣，在一些「拆違」事件中，並不是無法可依。[2] 例如，「法律只對違反《城鄉規劃法》的違章建築規定了責令拆除，對於其它情形的違規違章建築，只能責令改正、罰款。……對於居住在其它違規違章住房中的承租人而言，行政機關並沒有強制搬離的權力。」再如，「北京市安全生產委員會於2017年11月19日發布的《北京市安全生產委員會關於開展安全隱患大排查大清理大整治專項行動的通知》(以下簡稱《通知》)中規定，凡是有安全隱患的建築、廠房，一律關停整頓。我國《消防法》第58-60條對有消防安全隱患的建築根據不同情形規定了兩種不同類型的處罰，分別是責令停產停業與罰款。而《通知》規定，對於有安全隱患的建築一律關停整頓，屬於下位法限縮上位法規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的範圍。」又如，「根據《行政強製法》第44條，對違法的建築物、構築物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。……行政機關若要清退違章建築中的居民，只能事先對該違章建築的所有權人作出限期自行拆除的決定。只有在房屋所有權人在規定期限內不予拆除的，才能依法強制拆除。」《行政強製法》第43條規定「行政機關不得對居民生活採取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關行政決定。」如果在具體的事件中，特別是在產生重大社會影響的事件中，能夠更好地依法施政，本應有利於社會形成法制觀念。近來出現的一些城市政策的制定和執行，應該進行深刻的反思。

三，呼籲理性和包容的城市政策

城市發展政策如果簡簡單單基於一些直覺，將使政策的效果和公正性受到很大的扭曲。而在一個現代文明國家，理性和科學的分析應該成為公共政策制定的基礎。此處，我提出幾點供討論。

第一，公共決策的基礎，是基於理性和科學分析的因果關係。比如說，在群租和安全隱患之間並沒有任何可信和必然的因果關係。安全事故本身不是群租導致的，應該治理的是安全隱患，不是群租。事實上，以火災為例，並不僅僅是群租房發生過火災。其他類似的衛生、噪音等問題也並不必然與群租有關。比如說，很多高收入人群的孩子都在學音樂，起步階段也在製造擾民的噪音，我們是應該去和他們說盡量減少噪音的影響，還是禁止學音樂的人租住在居民小區里？

第二，政府更好的發揮作用，應著眼於外部性的治理。與群租伴生的安全隱患、噪音、衛生等問題，均屬於負外部性問題（即行為的負面影響沒有讓行為人承擔成本），這些問題均有城市相應的政策法規可以用於治理。而居住面積大小本身是相關承租人自己最優化決策的結果，影響的也只是自己的福利，並不產生負外部性。直接治理私人部門的群租本身（比如規定人均居住面積）並沒有充分的理論基礎。如果政府真認為人均居住面積太小本身有負面後果，並且有依據，那麼，就應該提供廉租房給低收入者，並且在政府提供的住房裡制定最低人均居住面積標準。

第三，打擊群租必然導致居住成本和相應的勞動成本上升。在符合安全、衛生等前提下，群租者居住面積小，對城市反而是「好事」。如果強行要求低收入者的居住面積擴大，一般會產生兩個後果。一方面，這些提供服務的勞動力生活成本上升，只能要求更高的工資，而他們的生活成本最終將轉嫁到勞動成本上，使用這些勞動（服務）的人的消費價格或僱用成本將上升。另一方面，勞動成本提高上升後，勞動需求就將下降，一部分勞動力必然失去工作，選擇離開，而他們只能回到收入更低的其他城市或家鄉。

或許有人會說，那些違章建築本來就是該拆除的。這樣，就算服務價格會上漲，那些低收入者仍然是住到了更好的生活條件的住房裡，難道不是更好了嗎？這種觀點，是基於一種非常簡單的局部看問題的思維方式。如果從全局看問題的角度，居住成本上升之後，的確有一部分人會選擇留下來，這部分人有可能居住的條件有所改善，但是，僱傭這些人的時候必須要支付更高的成本，在全球範圍內相互展開競爭的格局之下，受居住面積管制的城市的競爭力會有所下降。在全球人才市場上，城市服務成本的上升也會降低這個城市對於人才的吸引力，特別是對於建設全球城市的中國超大城市而言。在上海，最近這些年來外國人的數量一直不增長，生活成本的上升恐怕是一個不可忽略的因素。

更為重要的是，在服務成本上升的時候，服務的使用者會減少服務的使用量，這會使得一部分勞動力不得不遷移到收入更低的地區，有一些人可能是回到農村老家。這時，地區間的人均收入差距是擴大的，為此，著眼於縮小地區和城鄉間收入差距的政府必須用更多的轉移支付來縮小這種收入差距。除了直接著眼於提高欠發達地區收入的轉移支付之外，還將產生大量用於補貼欠發達地區產業發展的「生產性」的轉移支付，這就意味著必須把投資引導到經濟發展機會較少的地區，而這些地區往往並不具備發展製造業和服務業的地理條件，是人口流出地。如此行政性配置資源將加劇資源錯配，不利於全社會提高全要素生產率。中國經濟最近十多年以來就在走這樣的道路，結果是產生了非常嚴重的資源在地區間錯配的問題，不利於經濟持續健康發展。

必須要意識到，政策要尊重人民所選擇的美好生活，不能以政策制定者定義的「美好生活」取代之。對於一個人均GDP達到5萬美元的國家，服務價格非常貴，而且絕大多數情況下，他們的低收入者的居住條件好於中國出現的一些低收入者聚居區。但即使如此，發達國家也大量存在居住在地下室的情況。中國現有的低收入群體居住條件「不好」和服務價格比發達國家便宜的現狀，是由中國現有的人力資源條件決定的。政策制定者可以適度地通過公共服務來改善低收入者的生活條件，但管制過度則會偏離實際。在政策制定者定義的「美好生活」標準之下，反而可能使部分低收入者無法利用城市發展來實現就業，對於「美好生活」的嚮往無法實現。同時，越是把低收入人口排擠出大城市，地區之間的收入差距越大，轉移支付的壓力越大，扶貧的任務越重。

最後再談點對於法律的看法。法律本身應有利於實現「美好生活」，並且隨著人們對於「美好生活」定義的變化而調整。在拆違的案例里，並不一定所有的違章建築都是髒亂差的。在北京、上海大量關閉的街邊店按現有的定義可能是違章的，但可能卻在方便市民生活，甚至在美化街景。對於這種情況，是不是一拆了之？還是在現有情況下進行整改，甚至對積極作用更大的建築可以有條件地合法化？對於「違章」、「違法」的定義是不是可以與時俱進？在台北的發展過程中，也出現過類似「寶藏岩」地區的大量違章建築，現在，這一地區已經合法化，成了台北非常著名的藝術家聚居區和觀光景點。說得更宏大一些，學術界普遍認為，英美法系注重判例，優於大陸法系注重條文，就在於前者更能不斷適應人民對於美好生活的嚮往。這些經驗都值得社會各界深入思考和借鑒。

四，結語

城市作為現代文明的載體，是人類追求美好生活的嚮往之地。也正因此，在全球範圍內才會出現城市化水平不斷提高，人們越來越多地向大城市集中的趨勢。

中國已經深度加入了全球化進程。從經濟層面來看，中國的城市面臨著國際競爭，政策的過度管制有可能削弱城市的競爭力。從社會層面來看，社會主義核心價值觀不僅應該在中華大地上被建立和普及，也應成為中國可推廣的發展經驗的一部分。為此，我呼籲社會各界建立起「全球」和「全局」的觀點，摒棄以短期、局部、既得利益為目標的思維方式和政策思路。

在城市發展過程中，城市的包容性意味著它應能夠平等地為每一個追逐夢想的公民提供機會，而不是用戶籍、收入等特徵將人群分類，區別性地給予不同的機會和公共服務。即使有區別，公共服務的提供也應該是「逆向歧視」，更加註重保護低收入者。

創造「人人共有的城市（Cities for all）」是當今世界城市發展的主流。通俗地來說，城市是所有人的，不只是你的，當然也不只是我的。如果中國要向一個現代的文明國家邁進，如果我們所居住的城市要建設全球文明城市，那麼，請對每一位公民（特別是低收入者）好一點。

[1] 請參考梁文泉、陸銘，《城市人力資本的分化：探索不同技能勞動者的互補和空間集聚》，《經濟社會體制比較》，2015年第3期，185-197頁。

[2] 王留一，《北京市「冬季清理行動」的合法性分析》，中國憲政網，2017年11月27日。