白給錢不要，瑞士人公投到底在想啥
導語:為什麼瑞士選民白給錢不要，白給假期也不要？是瑞士選民素質高嗎？瑞士選民到底是怎麼想的？人們以為瑞士只是一個公投之國，但瑞士也有代議民主。從瑞士獨一無二的「半直接民主」制度身上，我們也許能找到一系列問題的答案。
作者 | 黃童超
編輯 | 徐華仙
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許多中國人可能還搞不清楚瑞士和瑞典的區別，但就在6月5日，一場公投結果讓中國人刷新了對瑞士這個歐洲小國的認知。當天瑞士舉行了「無條件基本收入」(Unconditional Basic Income)的公投，以決定政府要不要每月無條件給瑞士成年人發放2500瑞士法郎（約合1.6萬人民幣）。最終，76.9%（約190萬人）的瑞士選民對該項提案說不，26個州也全部表示反對。
這不是瑞士人第一次拒絕「天上掉下來的餡餅」。查閱往年公投記錄，2014年5月，瑞士以76%的反對票，否決了22瑞士法郎/每小時的最低工資標準，瑞士至今也沒有全國性的最低工資法；2012年3月，瑞士以67%的反對票，拒絕將原本4周的帶薪假期提高至6周……瑞士選民到底是怎麼想的？要想解釋這個問題，我們先得澄清幾個中文網路對瑞士民主制度，特別是對瑞士公投制度常見的誤解。
如果你是瑞士人，你就有機會修改新法律，乃至修改憲法。
數量上看，瑞士的確是一個「公投之國」。從1848年公投被寫入瑞士聯邦憲法以來，截止2016年6月，瑞士共舉行了604次全民公投，平均每年將近4次，這個數字超過全世界所有國家公投次數總和，瑞士也因此被認為是直接民主(Direct Democracy)的典範。但許多人都忽略的是，瑞士同時還是一個聯邦制國家，它也擁有代議民主——兩院制的聯邦議會，國民院（下院）代表人民，聯邦院（上院）代表瑞士26個州。瑞士也通過大選來選出議員，讓其制訂法律。直接民主和代議民主的結合，使得瑞士民主制度與眾不同。
如果你是一個瑞士人，對聯邦議會剛出台的新法律心存不滿，那麼你可以在法律頒布後的100天內收集50000個簽名，提交一份修改新法律的提案，爭取進行一次選擇性公民投票(Optional Referendum)。運氣好的話，就能像2005年《瑞士聯邦勞工法》的修正案那樣，以50.6%的微弱優勢險勝，讓瑞士各大火車站及飛機場商場周日同樣可以照常營業。
如果你抱負更高，比如想修改憲法，或者想加入聯合國這種集體安全組織，那你就得在18個月內搞到100000個簽名，接著提案才能進入公民投票——這個過程被叫做公民創製(Popular initiatives)。提案不僅要獲得多數選民贊成票，還要取得多數州的認可才行。2001年3月4日，瑞士就歐洲是否加入歐盟進行投票，結果該創製案連第一關都沒過，有76.8%的瑞士人投下了反對票。當然，政府和議會也能修改憲法，只不過得經歷強制性公民投票(Mandatory Referendum)這一環節，而且也得選民、各州雙重多數同意才行。
瑞士的直接民主並不「直接」：民選議會通過的法律，瑞士人不會輕易反對。
強制性公民投票、選擇性公民投票和公民創製是瑞士直接民主的三板斧，但在實踐中，瑞士的直接民主並不是人們想像的那麼「直接」。瑞士日內瓦大學直接民主研究中心發現，聯邦議會通過的2000多件新法律，大部分都沒有遭到瑞士人的挑戰，特別是二戰後至今，不到7%的新法律進入了選擇性公民投票程序進行複決，這還沒考慮複決有可能失敗。也就是說，那種認為「公投意味著選民不信任自己選出的議員」的論斷，根本站不住腳。瑞士人對民選議員制訂出的法律依然相當滿意。
2015年，瑞士人口830萬，登記選民530萬。對於單打獨鬥的瑞士選民來說，想要徵集5萬簽名啟動選擇性公民投票，或者徵集10萬簽名啟動公民創製程序，實在有點異想天開。於是就如同瑞士伯爾尼大學教授格奧爾格·盧茨(Georg Lutz)指出的那樣，最經常使用選擇性公民投票、公民創製的，反而是黨派與相關利益團體。聯邦議會裡佔少數的黨派，可能發起公投，來彌補自己難以參與立法過程的尷尬。即使少數黨派或利益團體明知自己會一敗塗地，也要嘗試發起公投，因為他們想引發選民討論。就比如本次「無條件基本收入」公投的發起者就認為23%的支持率已經遠超預期。
根據瑞士聯邦統計局數據，在過去一百多年進行的604次公投中，選擇性公民投票（180次）有將近一半沒能通過；公民創製（206次）通過率更慘淡，只達到了10.7%；相比之下，強制性公民投票成績斐然，通過率高達74.8%。這也充分證明了瑞士直接民主實質上更像是代議民主的一種補充——如果是大多數選民都贊成的重要議題，民選的聯邦議會可能早就修訂聯邦法律或憲法了，而不是被動地由外部力量去推動立法。
這樣一來，那些由黨派和利益團體推動的公投，就常常顯得十分小眾，比如2013年11月，一個名為瑞士青年社會主義者(Young Socialists)的團體，徵集到10萬簽名進行公民創製，希望能將企業高管工資和最低工資比例限制成12:1，結果在公投中遭到了65.3%的選民反對。2016年2月，青年社會主義者又想通過公投禁止食品的投機交易，結果60.6%的瑞士選民都無法接受。
「瑞士沒有創造直接民主，而是直接民主塑造了瑞士。」
不過，瑞士民主可不是一無是處。研究瑞士的學者喜歡引用一句話，「瑞士沒有創造直接民主，而是直接民主塑造了瑞士」。早在1848年瑞士成為聯邦制國家、直接民主被寫入瑞士憲法之前，瑞士鬆散的各州就已經有了「露天議會」(Landsgemeinde)，至今仍有2個小州維持著這一古老傳統。一百多年來，直接民主潛移默化地將瑞士原本「贏者通吃」的民主制度，轉變為一種基於妥協和共識的民主制度。
瑞士伯爾尼大學教授沃爾夫·林德(Wolf Linder)等學者研究稱，由於受到直接民主有意無意的影響，政府和議會不能確定他們的立法是否會在法律通過後遭遇公投，畢竟選民擁有最終話語權。因此政治精英們在立法時，會傾向於在各黨派、利益團體和選民之間盡量達成最大妥協，以避免新法律引起太大的爭議而被丟進公投。看看上文選擇性公民投票的結果就知道了，不到7%的新法律進入了選擇性投票程序，實際被否的不到3.5%。難怪許多學者將瑞士稱為「半直接民主」。
直接民主帶來的這種妥協與合作，也塑造了現在瑞士的多黨制政府。1959年以來，瑞士聯邦議會中的四個最大的黨派——瑞士人民黨、社會民主黨、自由民主黨和基督教民主人民黨組成了聯合政府互相競爭，任何一個黨派都無法在每隔4年的大選中取得支配性的地位。英國經濟學人智庫(Economist Intelligence Unit)2015年的民主指數排名，瑞士在167個國家中排在第6。
很多人懷疑選民能否勝任直接民主，但其實他們是在懷疑民主本身。
我們回到開頭的問題，當瑞士選民參加公投的時候，他們到底在想什麼？市面上對直接民主最常見的批評，是說選民沒有能力勝任公投這一形式。2008年，漢斯彼德·克里希(Hanspeter Kriesi)等人在《瑞士政治》(The Politics of Switzerland)一書中援引多項調查和研究稱，只有六分之一的瑞士選民「沒能力」。瑞士人在投票時，會採取四種不同的高效方法。
首先，最簡單的方法是不參與：瑞士選民受教育程度越低，或者對議題越不熟悉/越不感興趣，就越傾向於不參加公投。瑞士公投的投票率向來不高，大約在45%-55%之間徘徊，這不是因為瑞士人對民主缺乏信心，而是他們對自己負責。調查顯示大多數瑞士選民偶爾投票，少數選民經常投票/從不投票。一個因為不熟悉飛機法律而不去參加公投的選民，卻有可能迫不及待地要對最低工資表達意見。
那些水平不夠卻仍執意參加公投的選民，往往會採取一個保守的、維持現狀(status quo)的立場，無須擔心，因為調查發現大多數瑞士人都更喜歡維持現狀的立場，這使得公投結果不會被扭曲；再接下來，選民還可能根據政府和議會給出的建議來投票（政府會在公民創製中給出建議），選民也可能選擇相信黨派、利益團體等政治精英，大部分選民會從紙媒、電視、廣播和政府發放的小冊子綜合獲取信息，沒有一個單獨的因素能夠掌控選民；有時政治宣傳效果幾乎為零，比如「司機要強制系安全帶」，選民早就有了自己的判斷。
比起其他歐洲國家，瑞士的社會福利制度長期是出了名的「吝嗇」，只是最近幾年才有了追趕歐洲整體水平的趨勢。這一方面是因為瑞士的文化和英國等盎格魯-撒克遜國家有相似之處，即更強調公民自助和私人主動，警惕國家的控制，另一方面得益於聯邦制，還有一方面瑞士直接民主制度的影響不容小覷。
1899年瑞士就有人想實施醫保，但受到醫生和保守團體的反對，直到1994年瑞士才通過了強制醫保。在社會福利類的公投中，預算受限制的提案通過率遙遙領先於花錢無度的提案——一般的瑞士人要比他們的政治精英更精明節儉（不只是在社會福利議題上），直接民主為公共開支和債務的擴張踩了「剎車」。直接民主還造成了瑞士社會福利制度的滯後效應，生育保險在公投中失敗了三次，直到2004年才姍姍來遲。
以巧克力、手錶和小刀聞名的瑞士，正在輸出它政治和經濟的成功故事。瑞士不僅證明它能玩得轉直接民主，還在各種經濟指數上一路領跑。一些國家如今在羨慕瑞士難以置信的繁榮和穩定時，恐怕怎麼也想不到自己到底哪裡出了問題吧。
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