自然保護區「缺錢」困境如何解？

2015年中國環境狀況公報數據顯示，截至2015年底，全國已建立自然保護區2740個，總面積約14703萬公頃；其中陸地面積約14247萬公頃，佔全國陸地面積的14.8%。然而，自然保護區建設和管理質量並未隨著數量面積的快速增加而提升，筆者在對自然保護區的調研中發現，自然保護區的管護、科研、監測、宣教等各類基礎設施的建設情況，管理機構的設置、專業技術人員和管理人員的配備情況以及管理、執法、科研、宣傳等各類法定職責工作的開展情況參差不齊，尤其是自然保護區級別越低，以上各類情況就越差，違法違規的問題就越為突出。除卻自然保護區法律失效、失靈之外，自然保護區資金投入規模遠遠低於實際需求也是以上問題發生的重要原因。「缺錢」主要體現在以下幾個方面：

一是人員經費保障力度明顯不足。雖然各級政府能夠給予自然保護區管理機構提供日常的人員經費保障，但由於無足夠的資金提供有競爭力的薪酬待遇，對專業人員的吸引力不強，各個自然保護區普遍存在缺乏具有專業素質管理人員和技術人員的情況；此外，部分地區由於財政困難，設置的自然保護區管理機構人員數量較實際需求有較大差距。以遼寧省紅螺山國家級自然保護區為例，保護區面積約有100平方公里，保護區管理局僅有5個參公事業編製人員和10個差額事業單位編製人員，相關專業的人員也僅有1人且即將退休，科研、監測法定工作職責難以有效開展。

二是基礎設施和能力建設資金覆蓋面較小。目前，國家級自然保護區在編製總體規劃後，基礎設施和能力建設資金在一定程度上能夠有所保障，但在地方級自然保護區，大部分未按要求編製總體規劃，大部分地方政府也無財力為自然保護區的建設提供足額的資金支持。

三是解決歷史遺留問題的資金匱乏。很多自然保護區在計劃設立時就未徵求擬納入自然保護區範圍內所有土地、林地權利人、歷史存在的鎮村負責人、企業、農田等各類生產生活設施權利人的同意，隨著土地和海洋不動產登記工作的陸續開始，解決保護區內權屬混亂的問題就迫在眉睫，這就需要通過補償、置換、徵用等措施與原來的權利人達成協議，這些工作都需要大量的資金來支持，目前，解決這些問題的責任主體一般都是所在地地方政府，這對財政困難的地方來說資金匱乏，壓力很大。

「缺錢」困境產生的根本原因在於當前我國自然保護區的資金來源渠道較少、資金量有限。《自然保護區條例》規定「自然保護區管理機構或者其行政主管部門可以接受國內外組織和個人的捐贈，用於自然保護區的建設和管理」，「管理自然保護區所需經費，由自然保護區所在地的縣級以上地方人民政府安排。國家對國家級自然保護區的管理，給予適當的資金補助」，這些資金也僅僅能解決部分自然保護區基本的人員經費保障、能力建設和基礎設施建設資金。筆者認為，通過進一步修法或立法，拓寬自然保護區的資金籌措渠道，是解決自然保護區的「缺錢」困境的必然之舉。

一是由各級政府提供基本經費保障。從國際上來看，加拿大國家公園的資金有80%以上來自於政府預算，美國國家公園的資金也主要來自於聯邦財政。作為自然保護區的權利人，在短時間內，各級政府的財政投入仍然是自然保護區的人員、能力建設和管護基礎設施建設經費的主要來源。

二是探索發行自然保護區彩票。可以參照福利彩票和體育彩票的模式，按照有關的法律法規要求，以發行自然保護區彩票的形式籌措自然保護區公益金。以福彩為例，福利彩票發行目的是「團結各界熱心社會福利事業的人士，發揚社會主義人道主義精神，籌集社會福利資金，興辦殘疾人、老年人、孤兒福利事業和幫助有困難的人」，「十二五」時期全國福利彩票累計銷售超過8628億元，其中的35%約3000億元作為公益金使用，為各項福利事業提供了重要的資金支持。同樣，自然保護區彩票的發行也必然會為自然保護區的管理和保護提供重要的資金來源渠道。

三是加快健全自然保護區的生態補償機制。2016年，國務院辦公廳印發了《國務院辦公廳關於健全生態保護補償機制的意見》，明確提出加快健全自然保護區的生態補償機制。生態補償機制的建立健全，對自然保護區資金來源拓開一條新渠道，對自然保護區各項工作的開展會起到非常積極的推動作用。生態補償的資金來源可以從環境稅、資源稅等生態環境保護相關稅種中統籌考慮予以解決，由中央財政統一支付。生態補償對象應以自然保護區的權利人為主，通過對自然保護區生態價值、保護成本、保護工作的開展情況對自然保護區的生態補償金額進行綜合評估， 生態補償資金主要用於自然保護區的能力建設、巡護和監測、生態保護工程以及歷史遺留問題的解決等方面。2016年9月，山東省在全國率先出台了《山東省省級及以上自然保護區生態補償辦法(試行)》，在省級以上自然保護區的生態補償方面進行了積極探索。

四是鼓勵設立自然保護區基金。自然保護區基金是自然保護區重要資金來源之一，以世界自然基金會（WWF）為例，1961年成立以來，在全世界投資超過13000個項目，涉及資金約有100億美元；自1980年開始，在中國共資助開展了100多個重大項目，投入總額超過3億元人民幣，而這些資金的60%來自於個人志願者的捐助。