日本行政區劃簡史——①現代

日本的地方政府的正式名稱，叫做「地方公共團體」。

在規定了戰後日本地方制度的《地方自治法》中，地方公共團體被分為兩類：

一類是「普通地方公共團體」，包括都道府縣、市町村；一類是「特別地方公共團體」，包括特別區、地方公共團體組合、財產區、合併特例區等等。

在此基礎上，按照管轄範圍的規模，地方公共團體又可分為「基礎」和「廣域」兩類。前者對應了市町村和特別區等等，後者對應了都道府縣等等。

本文將簡要敘述現在正在實施的日本行政區劃。以後將逐步回溯近代、古代。

①都道府縣。

日本的第一級行政區劃，就是「都道府縣」。

都，意思是首都所在的縣，目前只有一個——東京都。

道，是古代日本的地理分區，源自中國唐代的道，目前只有一個——北海道。

府，意思是重鎮或陪都所在的縣，目前有兩個——京都府、大阪府。

縣，源自中國東周以來的縣，在日本大和朝廷時代也存在類似設置，目前有43個。

都道府縣合計47個。

都道府在名稱上雖異於縣，但地位是平等的。在英文翻譯上，都道府縣都翻譯為Prefecture，不過為了宣傳需要，東京都有時採用Metropolis、北海道有時採用Tou的譯法。

②支廳級機關。

（上圖：北海道各地方振興局分布。發布者見右下角）

與都道府縣、市町村等不同，支廳、振興局等等並不是地方公共團體，而是由廣域地方公共團體派出的辦事機關。這類機關的設立和廢除由各廣域地方公共團體自行決定。

除了支廳、地方振興局以外，這類機關還有地方事務所、行政中心、縣民局等不同種類，不過職能大同小異。

由於支廳級機關並非正式的地方政府機構，所以除了地域過於廣大，振興局所轄範圍達到一般縣的規模的北海道以外，其他地方對這類機關的存在並不十分留意。

③市。

（上圖：京都府市郡町村分布圖。發布者見右下角）

市是常規意義上的第二級行政區劃之一。郡、特別區等理論上的第二級行政區劃將在下文分別闡述。

市，便是城市。在地方自治法中，符合以下三個必要條件的行政區域有資格轉換為市：

一、在最近一次人口普查中，全域登記人口超過五萬；不過，1965年《市町村合併特例法》頒布以後，符合該法所設規定者只需三萬人口。

二、居住在城市中心地帶的人口佔全域人口的六成以上。

三、從事非農業生產活動的勞動人口佔全域人口的六成以上。

一旦轉換為市，即使區域內人口跌破五萬，或者其他條件不再達標，也基本不會被取消市的資格。時至今日，還沒有任何一例市被轉換為町村的事情發生。

不過這三個條件也並非全部。申報設市的程序需要經過都道府縣，和負責該事務的國家機關——總務省的雙重批准。而都道府縣有各自的設市條例，總務省也有《市制施行協議基準》作為補充標準。所以單個的行政區申報設市不是一件容易的事。

正因為此，另外一條設市路線——抱團取暖受到青睞。抱團取暖，也就是若干個尚未達標的行政區，申請合併為一個市，從而化零為整，以求達到設市標準。《市町村合併特例法》的頒布，使得這一方法得到官方支持。

然而，五萬的人口對於一些大城市來說實在太少。如果一個百萬級人口的大城市，要和一個五萬人口的大城市實施同樣的政策，必然會造成混亂。所以地方自治法中對於人口眾多的城市，劃分了三個等級：

一、特例市。2000年，特例市制度開始實施。要成為特例市，唯一的必要條件是全市登記人口超過20萬。

特例市相比普通市，獲得了從都道府縣下放的部分權力，如制訂環保條例、獨立進行城市規劃等等。

2015年，特例市制度廢除，不過已經升級為特例市的市，不會被收回許可權，並且改稱為「施行前特例市」。

二、中核市。1995年，中核市制度開始實施。要成為中核市，最早需要滿足三個條件：

全市登記人口超過30萬；

全市土地面積超過一百平方千米；

當人口位於30萬至50萬區間時，晝間人口（日語中指在該市內上班、上學的人口，無論日夜，也不包括前來消費的人口）需多於夜間人口（日語中指常住該市的人口）。

這個標準顯得比較苛刻，所以在2000年進行了第一次更改，取消了對晝夜人口的要求。2002年進行第二次更改，在面積要求上增加「人口位於30萬至50萬區間」一條。2006年進行第三次更改，廢除了面積要求，只剩下人口要求。

另外，2015年特例市廢除後，《地方自治法》規定，中核市的人口要求降低到20萬，並且准許所有施行前特例市在5年內申請升級為中核市，無論人口是否達標。

中核市相比特例市，獲得了更多從都道府縣下放的權力，如管理社會福利、衛生和教育事務、發放特定營業執照、稅務減免等等。

三、政令指定都市（簡稱政令市、指定市）。1956年，政令指定都市制度開始實施。

（上圖：政令指定都市分布）

要成為政令指定都市，要闖過的最大的關卡便是人口數量。雖然地方自治法中規定，全市登記人口超過50萬便有資格申報政令市，但在實際操作中，總務省設定的門檻在70萬至100萬之間。另外還有一些條件，如從事非農業生產的人口達到全市人口九成、有能力承接下放的大量權力等等。

1956年政令市制度實施的時候，戰前被官方稱為「五大都市」的京都（約120萬人）、大阪（約255萬人）、神戶（約98萬人）、橫濱（約114萬人）、名古屋（約138萬人），成為首批政令市。以神戶為準，政令市的人口門檻提高到了100萬人上下。

1963年北九州市（約99萬人）升級，1972年札幌市（約101萬人）、川崎市（約97萬人）、福岡市（約86萬人）相繼升級。福岡人口雖距離100萬有些距離，但當時福岡的發展迅猛，人口達到百萬的前景十分明朗。所以以福岡為準，政令市的人口門檻降低，在近幾年已經達到或者有望增長至100萬人左右的城市即可。

1980年廣島市（約85萬人）、1989年仙台市（約86萬人）、1992年千葉市（約83萬人）、2003年埼玉市（約102萬人），都是在福岡標準下獲批的政令市。

1999年至2010年間，日本開始了一輪行政區合併潮。起因是總務省宣布，將提供給合併後的市町村以海量的財政支持。另外，2003年日本經濟改革，地方交付稅（指中央返還給地方的稅款，越小、越窮的地方返稅越多）遭到大幅削減。許多小市町村失去了最大財源，又受到新的財政支持的巨大誘惑，紛紛選擇抱團取暖，產生了許多人口超過50萬的市。

於是，為了進一步支持市町村合併，政令市的人口門檻臨時降低至70萬以上。2005年靜岡市（約71萬人）、2006年堺市（約83萬人）、2007年新潟市（約81萬人）、濱松市（約80萬人）相繼升級。

2009年岡山市（接近70萬）升級後，以此為基準，政令市的人口門檻臨時降低至70萬人左右。2010年相模原市（約70萬人）、2012年熊本市（約73萬人）相繼升級。以上七座以臨時標準升級的政令市，近幾年的預期人口都無法達到100萬人。

政令市的前身，是1947年誕生，卻胎死腹中的「特別市」制度。1947年《地方自治法》頒布，規定了特別市制度，計劃將五大都市分離出所在的府縣，並且擁有等同於都道府縣的權力，類似於中國的直轄市。

然而在特別市分離出去以後，府縣的綜合實力不可避免地會下降，府縣和特別市之間如何協調的問題也一時沒找到最佳方案，所以特別市制度遭到了府縣一方的強烈反對。因此，特別市制度被凍結，直到1956年地方自治法修訂，廢除特別市，改為仍由都道府縣管轄，但權力近乎等同於都道府縣的政令市制度。

與都道府縣相比，政令市無法獲得的權力主要有：醫院與藥房設立許可、跨區域城市規劃、學校存廢許可、農林牧漁事務、絕大部分公安事務等等。這些事務一般需要在都道府縣全境內統籌，所以不能下放。

與中核市、特例市相比，政令市最突出的不同點，便是可以在市內劃分若干個區。如京都市劃分了上京、下京等11個區，大阪市劃分了天王寺、阿倍野等24個區。區並非法定行政區劃，而是像支廳一樣的派出機構，並且區的職能隨政令市的不同而有所差異。

④郡、特別區。

郡在理論上是與市平級的第二級行政區劃。郡沒有任何行政機關，是虛級區劃。

現代的郡曾是法定的地方公共團體，但因為郡的存在頗為耗費財政，且多年實行下來，很多郡都沒有什麼政績，所以廢除郡制的呼聲很大。1921年《郡制廢止法》頒布，郡的行政機關被全部廢除，變成了空架子。

但郡並沒有就此退出人們的日常生活。1942年，舊內務省發布公告，在北海道以外的所有府縣，允許成立作為府縣派出機關的「地方事務所」。地方事務所的轄區原則上以舊有的郡為準，實際上變相復活了郡制。戰後，地方事務所演變為支廳級機關，而郡繼續作為地理分區，在戶籍、郵政等事務中發揮作用。戰後日本的多次行政區合併潮，也出現了以舊有的郡為單位合併的情況。

（上圖：東京都市郡町村、特別區分布）

上文提到政令指定都市，但日本最大的都市——東京卻並不在其中。

這是因為1943年《東京都官制》的頒布。原有的東京府和東京市被廢除，東京市所轄35個區由東京府直轄，並且東京府改名東京都。

戰後的1947年，地方自治法頒布，東京都35區整並為23區，並且升級為「特別區」。特別區被規定為「東京都內部團體」，並且被賦予與市同等的地位，是法定的地方公共團體。然而因為東京都是由特別區聯合組成的單位，所以特別區相比市來說，部分許可權被抽象化的「東京都聯合體」所掌控，施政自由度相應低一些。

與政令市的區相比，特別區不僅更加自由，而且區長也從官派改為民選。特別區的區長地位與市長同等，所以特別區也有「特別自治市」的稱呼。在英文中，特別區也被翻譯為city。

⑤町、村、大小字。

町、村是理論上的第三級行政區劃，實際上與市平行，為第二級行政區劃。

與轉換為市有統一標準不同，升級為町的標準是由各都道府縣自行規定。在人口標準這一項上，最高者在一萬五千人（栃木縣），最低者在三千人（兵庫縣等）。至於村，則沒有任何設立標準。

掛在郡名下，獨立於市以外的町，被稱為「行政町」。而由於合併、轉換等操作，被置於市的下級，失去地方公共團體地位的町，被稱為「町丁」。

所謂的「町丁」，是「町」與「丁目」的合稱。在行政區合併潮中，一些位於都市外緣的町被市吞併，或是與其它町組合。這些町的格局或許固定已久，不方便打破，於是便保留町的稱呼作為折中方案。而「丁目」則是將「町」進一步細分的產物，按順序稱「某町幾丁目」等等。

以東京都為例，新宿特別區下轄的新宿町便被分為新宿一至七丁目。（順便說一下，新宿二丁目是全世界規模最大的基佬社區之一）

引入「町丁」的一大用途，就是「住居表示」的推廣。住居表示是根據1962年頒布的《住居表示法》，為了全國地名的規範化，以及戶籍、郵政等事務的方便，進行全國居民住所的門牌號統一編號的制度。在這之前，日本人慣用所謂「地番」，也就是土地編號來表示自己的住所。然而如果隸屬不同町村的土地合併，選用任何一部分土地的地番，都會造成整塊土地的地番與周邊出現錯位的情況。長此以往，居民住宅的編號就變得非常混亂。所以編製全國統一的門牌號成為迫切的需要。

因此，住居表示法頒布以後，全國在統一編號的同時，也進行了對町丁的大幅度整並。如上述新宿二丁目，就是原新宿一、二丁目各取一部分組合而成。而原新宿二丁目則被拆分，部分土地併入新宿三丁目。

在行政町和村的下級，還存在著大字、小字這對等級最低的行政區劃。

最早的「字」是在對村的土地劃分中產生的，起源尚不清楚。村所轄的字後來被稱為小字。而大字則誕生於近代，市町村制實施以後。若有町村被合併進其他市町村，比如甲村被併入乙村，那麼原甲村土地上的居民的新住址，就會變為「乙村大字甲」，表示這裡原來存在著獨立的町村。

然而隨著近代以來市制的快速推行，越來越多的町村被併入。對新併入町村進行大小字改編，成為了一件麻煩又低效率的事。所以，大小字隨著時間流逝不再增加，反而許多大小字被改編為町丁。不過在實際操作上，町丁和大字基本沒有區別，所以現在兩者是並存的。而都市區域內的小字，其存在則顯得多餘，所以在住居表示推行以後，都市內的小字絕大部分都已消失。

不過，京都市是所有政令市中唯一不實行住居表示制度的市。京都市中心由於保留了平安京格局，道路橫平豎直，所以慣用道路，而非其他地方主流的街區來給建築編號。在市中心以外的新城，也只採用了模仿住居表示風格的地番。

以上是日本行政區劃通史的現代部分。關於地方公共團體組合、財產區、合併特例區等等非常規的特別地方公共團體，暫不予以說明。

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