解筱文：中國綜合交通運輸體系如何構建？

中國綜合交通運輸體系如何構建？

解筱文

2013年，國務院機構改革和職能轉變後，所謂計劃體制的最後一個「堡壘」——鐵道部被撤。

當時可謂是一個艱難的決定。改革的方式：「將鐵道部擬訂鐵路發展規劃和政策的行政職責劃入交通運輸部。交通運輸部統籌規劃鐵路、公路、水路、民航發展，加快推進綜合交通運輸體系建設。組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，組建中國鐵路總公司。」

其理由：「為推動鐵路建設和運營健康可持續發展，保障鐵路運營秩序和安全，充分發揮各種交通運輸方式的整體優勢和組合效率，有必要實行鐵路政企分開，加快推進綜合交通運輸體系建設。」

仔細分析改革路徑，很顯然是指向「加快推進綜合交通運輸體系建設」。綜合運輸體系是指各種運輸方式在社會化的運輸範圍內和統一的運輸過程中，按其技術經濟特點組成分工協作、有機結合、連續貫通，布局合理的交通運輸綜合體。是由鐵路、公路、水路、管道和航空等各種運輸方式及其線路、站場等組成的綜合體系。

至於鐵道部撤銷到底利大於弊，還是弊大於利的問題，我已在2013年3月《鐵道部：我還想再活五百年？》一文中做了評點。本文所要觀察的是，鐵道部撤銷，交通運輸部主政綜合交通運輸管理三年過去了，我們應該如何從國家戰略構建入手，加快推進綜合交通體系建設。

定位：以誰為主？

鐵路、公路、水路、管道和航空這五種主要交通運輸方式，此前分鐵路、交通、民航三個部委管理，繼2008年、2013年兩次國務院直屬機構改制之後，盡數納入交通運輸部管理。從形式看，由此開啟「大交通」模式。

直觀「大交通」的頂層戰略管理，著實存在一個致命的問題。那就是五種主要交通運輸體系最高行政管理領導層，應該以誰為主的問題。目前看，基本是以原交通部領導班子為主。其中，中國民航局局長為交通運輸部第一副部長，第五副部長也為民航人選，而鐵路方在14人組成的交通運輸部領導層中僅有1位（國家鐵路局局長），且位列第四副部長，基本處於「邊緣化」狀態。

從三維看綜合交通運輸體系骨架，上是民航，中是鐵路，下是公路。原交通部主要負責公路、水路、管道等運輸方式宏觀管理，現在要其綜合管理各種交通運輸，從專業管理、綜合平衡、戰略發展等方面看，能力顯然有些單薄，難以真正擔負起「大交通」這份重擔。如果以民航主導整個綜合交通運輸體系，那更是不現實。而鐵路以其自身優勢和特點，在綜合交通體系中，本身就具有天然的主導地位。

長期以來，鐵路是國家的重要基礎設施、大眾化的交通工具，在中國綜合交通運輸體系中處於骨幹地位。從土地佔用、能源消耗、環境污染、運輸安全等多個方面看各種交通運輸方式分析看，比較優勢最為突出。中國地域遼闊、人口眾多、資源分布不均，所以經濟、快捷的鐵路普遍佔有更大的優勢，成為一種受廣泛使用的運輸方式。目前中國已經擁有全球第二大鐵路網、以及全球最大規模的高速鐵路網。

現實地看，以鐵路管理力量作為交通運輸部領導層主導力量，其形成綜合性主政「大交通」的能力和效率要遠勝過其他，對於行業發展、國家整體交通戰略發展，將更為兼顧和完善，其下可托底公路、水運、管道等運輸，上可夠著民航運輸。這種戰略建構應該是「大交通」管理設置和領導配置的常識。

當然我們也絕不能苛刻希望真正的「大交通」模式，從2013年國務院直屬機構改制之後就一下子能實現。但是，時至三年，這種理應具有的頂層設置遲遲還未出現，至少未看見這種實質性進展動態，不能不說有一些遺憾。

如果大部委是一種由分到合的集約化管理必然趨勢，那就應該以鐵路為主，將交通運輸部所屬的中國民航局、國家鐵路局等機構合署辦公，合併管理、職能、專業等同類項，優化人員配置，打造成真正的綜合交通「大部制」，消除冗員、提高效率、促進協調、轉變職能。而不是讓改革的最後，平添機構、增設人員、降低效率，給綜合交通運輸帶來更加複雜、交叉、競爭的不良管理，還僅僅只是完成一個形式上的改革，那將是一種巨大的浪費和損失！

融合：油水分離？

從2008年民航併入交通部後的形式管理，到2013年鐵路併入交通運輸部，沒有想到，依然還是這種形式上的管理模式，也就是一種「油水分離」的態勢。看似各種交通運輸體系都納入了「大交通」這口「鍋」，但是「油」與「水」的融合確是一個難題。

出現這種情況，是可以預見的，也是合併後本身所具有的必然問題。除前述「以誰為主」的宏觀建構之外，中觀層面看，很大程度源自不同的行業文化、管理形態、人員構成、市場模式等決定了必然會出現這種態勢。

從目前看，綜合交通運輸體系，基本還是各忙各的，只是略有象徵性合作而已。而實際上，真正的綜合交通體系融合，需要打破這幾種交通運輸方式之間的壁壘，在互聯網+、物流網時代趨勢之下，讓人、財、物等能夠自然流動，優化配置，以淡化行業界限，互相浸入。有了這種相互之間的打通，才有可能通盤發展，整體運行，讓合作和競爭處於同一個可執行的願景之下。

解決前述的交通運輸部國家層面的綜合管理問題相對好辦，最大的難點就是在區域、省市的綜合交通運輸綜合監管方面，這需要將鐵路、公路、民航監管納為一體，系統優化的問題。

公路、水路監管是以省級行政區交通廳這一的架構設置的，而民航局設置的是7個管理局，國家鐵路局是7個監督管理局。民航、鐵路長期實行的垂直管理，公路、水運等是分級管理，地方政府對此的權重較大。如何將這些設置合併同類項，資源整合，在戰略發展規劃的前提下，形成最為科學的監督管理、綜合協調、優化發展體系，的確是一重大難題。

比如，在軌道交通的客運這一個方面。鐵道部在撤銷之前，不斷介入與一些省市的城軌、地鐵等項目建設、運營合作，這應該講是一種最為科學的軌道交通發展模式。這樣做可以實現全國軌道交通規劃、建設、運營、檢修、監管等一盤棋效益，大大降低整個社會總成本，最終受益城市和社會發展。如，原鐵道部有意將廣珠城軌接入全國高鐵路網，把更多的廣東省地方主導的城軌項目納入「大鐵路」管理運營。2010年，與成都市簽訂協議，建成地鐵147公里，共同出資，設立合資公司，建設經營管理成都地鐵。授權成都鐵路局、成都地鐵有限責任公司作為出資人代表，負責合作項目的建設、運營管理和相關資源開發。之後，這種模式在「高鐵之殤」中非正常終止。

有了這樣的戰略考慮，才有可能發揮「大鐵路」的突出優勢，地鐵、城市軌道、市郊鐵路、普速鐵路、高鐵等線路和站場等空間資源可以集約優化；建設施工、裝備製造、設備運維等方面可以發揮集采優勢、系統配屬；管理機構、組織設置、人員配屬等方面更趨合理，管理集約、一專多能、綜合服務才極大降低內耗，效率和效益得到提升。

綜合運輸體系主要由三個系統構成，一是有一定技術裝備的綜合運輸網及其結合部系統；二是各種運輸方式聯合運輸系統；三是綜合運輸管理、組織和協調系統。對此，如果能以「大鐵路」構建為先導，然後逐步推進，對整個綜合交通體制進行系統優化，「擠」出各種交通方式結合部的問題，加以解決，「大交通」將名副其實，中國社會的總成本，將由於綜合交通系統的戰略優化，而得到極大降低，這將是國家之幸。

結構：揚長避短？

各種交通運輸體系從一開始的發展到壯大，需要一個專業化發展的過程，等達到一定的專業化和規模化之後，運輸方式之間的融合將成為一種必然的趨勢，這也就是構建綜合交通運輸體系使命。

中國構建綜合交通運輸體系最理想的時間應該是上個世紀80年代，但由於當時對此戰略構建不足，導致各種運輸方式各自為政走過了一段無序競爭的發展之路。

上個世紀90年代十年間，公路事業站在自身發展角度，以市場的手段，利益的刺激，搶先推動高速公路大發展。隨後在能源危機、環境治理等時代呼聲之下，本世紀初鐵路事業以戰略發展的雄心，以跨越式發展的豪邁，狠追十年。當然，與此同時，民航也持續加快機場建設、航線開闢、客機採購等。還有各種地鐵、城軌等城市交通系統也「遍地開花」發展。

各種運輸方式的「野蠻成長」，影響的是中國社會整個體系的總體布局，涉及城市發展、自然生態、資源利用等等諸多問題。所以，最終迎來結構調節和系統優化，促成交通運輸部囊括主要交通方式綜合管理於一身。這種責任何其重大，絕非形式化的管理所能真正擔當。

從交通領域的投資看，僅「十二五」期間民航業投資規模將超1.5萬億、鐵路投資2.8萬億、公路投資將達6.5萬億，這三項就超過10萬億之多。這麼大額度的投資，絕不能盲目從表面看，修了多少高鐵和高速公路，建了多少機場，拉動經濟增長等等來做外圍管理。作為「大交通」的主管部委，還應該站在國家的高度，弱化部門利益，從結構上對各種交通運輸的建設和運營進行前瞻性的優化和監管，少做「削長補短」的武斷管理，多做「揚長避短」的戰略建構。

在交通運輸的布局中，對民航、鐵路、公路、水運等運營線路、運營速度、建設標準、分布區域等需要科學優化，既要把民航的優勢發揮出來，把鐵路的突出特點體現出來，也要把公路的特點利用好，讓多種交通方式在互補提升，消除重疊，減少不必要的惡性競爭。

在布設機場、高鐵、高速公路的地域一定要堅持適度超前、綜合兼顧原則，加快建設，對不該建設和配套的地方，絕不盲目上馬，杜絕同質建設。如本來規劃中的十宜鐵路（十堰——宜昌）足以滿足神龍架地區運力需求，但當地卻「削平5個山峰，填平數百個溶洞」建在原始森林大規模「開山闢地」建設了機場。再如，2011年後，將一大批高速鐵路降速運營、降標建設。其中，西成高鐵設計時速從時速350公里降為250公里，而僅僅節約總預算3%，此前穿越秦嶺長達127公里的隧道工程已按照原設計攻克建成。

武斷降低一些高鐵的建設等級和運營速度，盲目發展高速公路和支線機場，以增強民航和高速公路競爭力不可取。規劃顯示：「未來快速鐵路網將基本覆蓋50萬以上人口城市加快機場建設」，「民航力爭50萬人口以上城市都擁有機場。」其實一些有高鐵的城市和地域，只要堅持較高速度等級建設高鐵，根本就不需要再建設機場。

更為可怕的是，2015年3月14日，新華網採訪民航局局長李家祥的報道中講：「參照全球通用航空發展經驗，在中國2800多個縣實現通用機場「縣縣通」藍圖規劃目前正式浮出水面。這將是中國彌補差距、打通製造、基建、消費諸環節的又一輪投資高潮。」這不得不讓人更加擔憂。

當然，在一些鐵路運輸與其他運輸方式競爭力弱的鐵路支線，可以綜合研究，以其他運輸方式為主發展，甚至可以拆除個別支線，發展高速公路、建設民航機場。

此外，鐵路，尤其高速鐵路作為優質資源納入交通運輸部管理，交通運輸部應該倍感珍惜。因為汽車工業走向市場失敗、高速公路建設被市場綁架的教訓無可挽回，但揚軌道交通之優勢，應該必不可少。

現在的不良狀況是，一方面，中國高鐵，揚帆海外，另一方面，一些地方政府地鐵、城軌等項目卻各自為政與外方合作，有些不可思議。如，去年底，中國在墨西哥高鐵項目被「涮」的同時，法國鐵路公司卻輕而易舉參與武漢郊區軌道交通發展。難道是中國軌道交通技術和建設能力不行，各省市都這樣搞，怎麼辦，交通運輸部有沒有思考和研究過？

方式：無為而治？

國家綜合交通體系構建的戰略方向是明確的，但是具體的建設可有很多路徑選擇。是加速市場化程度，還是堅持走自己的路。這本質上有天壤之別。

在2015年「兩會」上，著名學者、全國政協委員何新提交有一個提案是《關於反對以大部制改革的名義將鐵路系統公司化》。這恐怕就是體現了相當多一些人的擔憂。

我想，不管做如何評判，鐵道部撤銷已既成事實三年，要想證明大部制改革在綜合交通領域是正確的，那麼就必須用綜合交通發展良好實踐來證明。這需要既保持和發揮原鐵道部管理模式下的優勢，又能帶動其他交通方式創新發展這樣的新模式。

那麼交通運輸部應該怎樣定位自己，應該成為怎樣一個部委？鐵道部戰略制勝、曠日持久、挑燈夜戰的這種事業魂魄還能不能在交通運輸部有一定程度顯現？

中國綜合交通的最高掌門人可以退休，可以應付幾下，安度晚年，而綜合交通事業卻不能失去理應可以具有的發展水平。

一直以來，鐵路是國民經濟發展「先行官」，但是在2015年「兩會」報告中，好似被終結。換成了這樣一句話：「交通真正成為發展的先行官。」可以說此語的更迭，意味深長，意義重大。

當前，編製綜合交通運輸「十三五」發展規劃早已提上議事議程，6月1日開始，交通運輸部面向公眾，徵求《綜合交通運輸「十三五」發展規劃》意見。據媒體此前報道，僅國家鐵路局保守初擬的「十三五」期間建設鐵路新線就投資2.8萬億元，建設鐵路2.3萬公里。日前，湖南已初步擬定總投資6731億元的96個重點項目，加快該省交通運輸體系建設，為打造全國性、區域性綜合交通樞紐奠定基礎。

不僅如此，萬眾矚目的「一帶一路」重大戰略正在加快推進，迫切需要中國交通運輸業優化自我、增強合力、承接重任、引領發展，成為這一宏大戰略最為基礎和堅實的保障，以進一步支撐和引領經濟社會持續健康發展，加速驅動中國奔向「中國夢」。

選擇以綜合交通布局中國未來發展，還是選擇以中國發展來布局綜合交通？選擇統領整個綜合交通運輸體系的「有為」，還是形式化管理的「無為」？這是一道現實和時代課題，也是中國「大交通」所必須所面對的。讓我們拭目以待！

（本文刊發於2015年6月8日《國際金融報》）

解筱文：評論人、作家、戰略管理研究者。系國務院新聞辦「全國網路核心評論員」、中國國際經濟合作學會互聯網金融研究會特約觀察員、中國交通運輸協會新技術促進分會專家委員、中國鐵路作家協會會員。新華網思客智庫、長江雲智庫專家；百度問咖和網易問吧專家；新浪微博簽約自媒體人、界面JMedia聯盟成員、百度文庫作家、多家主流媒體專欄作家（評論員、特約撰稿人）。微信公眾號：中國民間評論員（zgmjply）