中央一號文件 | 從2017年「旅遊+」到2018年「打造生態旅遊產業鏈」，文旅產業背後三大新趨勢

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文章轉載於微信公眾號：執惠

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剛剛發布的中央一號文件會極大促進中國文旅產業的發展，甚至行業格局可能因此大變，這並非言語誇張或執意逢迎。

若從文旅角度分析研讀今年的中央一號文件，可以總結出一個關鍵詞，那就是鬆綁。

分析來看，今年的一個重大突破就是對農村集體土地中宅基地三權分置說法的認可，三權之中的宅基地使用權未來政策放寬趨勢非常明顯，鬆綁的價值含量極大。其次，一號文件對民宿等鄉村住宿形態也做了一次政策大鬆綁，甚至尺度更為開放。

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宅基地三權分置

今年的一號文件中出現了將宅基地分為所有權、資格權和使用權三權分置的表述。所有權為村集體、資格權屬村民，而使用權則是適度放活給社會，這也是對今年一月國土部部長姜大明提到宅基地三權分置說法的最高文件認可。適度放開使用權，意味著在不更改宅基地性質的前提下，村民宅基地使用權可向社會放開。

這裡面需要明白三點：

一、不同於國有建設用地一般有70年期限，屬於村集體所有的村民宅基地一般沒有期限限制。這種無限歸屬於擁有所有權的村集體和資格權的村民的宅基地，分置出使用權之後，這個使用權是否如國有土地有70或40年限制？儘管文件沒有詳說，但此中想像空間極大，比如是否會設定使用權轉讓時間上限？是否會自主協商？

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二、使用權從宅基地中分離出來，為以後可能的上市交易埋下伏筆。目前農村集體土地欲上市交易必須改變土地性質為國有土地，這種情況導致眾多佔用農村集體土地的企業不能進入二級資本市場，從而難以形成資本退出的回報通道，此前京郊的溫都水城亦是一例。

三、旅遊與農業設施用地有對等趨勢。儘管文件中沒有說明宅基地使用權是否可上市交易，但是卻明確表示，「預留部分規劃建設用地指標用於單獨選址的農業設施和休閑旅遊設施等建設。對利用收儲農村閑置建設用地發展農村新產業新業態的，給予新增建設用地指標獎勵。進一步完善設施農用地政策。」

這段話中明確將農業設施和休閑旅遊設施對等起來，如此表述意義重大。在目前的政策範圍內，企業建設農業設施佔用農地一般不會強制要求改變土地性質，比如在農地上建設農副項目等。同時，在農地上建設休閑旅遊設施會有專門的土地預留指標，而旅遊設施所包含的基本業態住宿、餐飲、遊藝等用地需求從此有據可依。當然，在宅基地上建設別墅、私人會館仍是踩紅線行為。

在實操層面對民宿等文旅業態鬆綁

一、民宿鬆綁

文件明確表示，「實施休閑農業和鄉村旅遊精品工程，建設一批設施完備、功能多樣的休閑觀光園區、森林人家、康養基地、鄉村民宿、特色小鎮。對利用閑置農房發展民宿、養老等項目，研究出台消防、特種行業經營等領域便利市場准入、加強事中事後監管的管理辦法。發展鄉村共享經濟、創意農業、特色文化產業。」

此前國家旅遊局曾對民宿的規模和條件做出一系列限制條件，比如單幢民宿不超過14間房。而此次一號文件放開的口子可能更大，因為明確對利用農房發展民宿、養老等項目實行事中事後監管，沒有提到事前審批。加強事中事後監管實際是政策層面對民宿行業的鬆綁，同時更大的利好則是研究出台消防、特種行業經營等領域便利市場准入的管理辦法，這種在實操層面上對民宿、養老項目的鬆綁可能會吸引大量資本進入這些領域，帶熱整個民宿產業。

二、點名具體文旅業態

文件中明確要求，「加快發展森林草原旅遊、河湖濕地觀光、冰雪海上運動、野生動物馴養觀賞等產業，積極開發觀光農業、遊憩休閑、健康養生、生態教育等服務。創建一批特色生態旅遊示範村鎮和精品線路，打造綠色生態環保的鄉村生態旅遊產業鏈。」

上述提及的農業旅遊項目包括觀光、體驗沉浸兩種形式，去年的一號文件對鄉村旅遊的描述為，「利用 『 旅遊+ 』 、『 生態+ 』 等模式，推進農業、林業與旅遊、教育、文化、康養等產業深度融合。」今年一號文件則更加細化，列出了森林草原旅遊、河湖濕地觀光、冰雪海上運動、野生動物馴養觀賞等四個旅遊業態。

鄉村文明的轉化與人才的留存

值得注意的是，此次的文件對鄉村文明用了「吸取城市文明及外來文化優秀成果，在保護傳承的基礎上，創造性轉化、創新性發展，不斷賦予時代內涵、豐富表現形式」這樣大段的表述。

一、鄉村文明不再是被改造的對象

鄉村文明要進行創造性轉化和創新，而非一股腦的吸收全部的城市文明或工業文明，同時提到，「推動優秀農耕文化遺產合理適度利用」。文明的各種載體之中，建築或古迹最為傳神。眾多鄉村中的古建築或遺迹可能並不具備某種程度的文物價值，不過此次一號文件指向非常明顯，「劃定鄉村建設的歷史文化保護線，保護好文物古迹、傳統村落、民族村寨、傳統建築、農業遺迹、灌溉工程遺產。支持農村地區優秀戲曲曲藝、少數民族文化、民間文化等傳承發展。」

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二、人才留存與引進

鄉村衰敗的一個重要標誌就是人才的流失，人才流失將使得鄉村在基層治理、產業結構、精神狀態、經濟發展等多個層面出現劇烈滑坡，從而導致鄉村全面衰敗。文件中分別以大力培育新型職業農民；加強農村專業人才隊伍建設；發揮科技人才支撐作用；鼓勵社會各界投身鄉村建設；創新鄉村人才培育引進使用機制五點來做相應闡述。不過從根本來看，承接有序的鄉村經濟產業結構才是留住吸引人才的重中之重。

三、鄉村產業結構升級

從文旅角度來看，有序的鄉村產業結構完全不同於1990年代的鄉鎮企業。接替有序的產業結果更多的是立足鄉土文化或鄉土優勢產業，挖掘自身價值，更是90年代鄉鎮輕工業的升級形態。

文件對此的表述亦非常清晰，「大力發展文化、科技、旅遊、生態等鄉村特色產業，振興傳統工藝。培育一批家庭工場、手工作坊、鄉村車間，鼓勵在鄉村地區興辦環境友好型企業，實現鄉村經濟多元化，提供更多就業崗位。」

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