情報主導警務模式下的反恐行動情報保障

「情報主導警務」概念最早是由美國學者傑瑞?萊特柯立飛於2002年提出，該學者著有《情報主導警務》一書。然而，「情報主導警務」的實踐則早在20世紀90年代中後期的英美警務工作中就已出現。

我國的「情報主導警務」概念則是由崔嵩老師於2008年在他的《再造公安情報——中國情報主導警務理念、分析工具、實施策略》一書中提出，崔嵩也是美國那本《情報主導警務》一書的翻譯者。實際上從有據可查的歷史溯源來看，我國的情報主導警務模式也早在2006年的南京開始實行。

那麼我們怎麼去理解「情報主導警務」的概念呢？在此，我先引入兩個詞：「偵察」和「偵查」。

這是我們在平時工作中經常會遇到的兩個詞。「偵察」一詞多用于軍事領域，表示對指定空間、地域、人員等目標進行情報信息搜集，並對可能發生的失態進行預測評估，可以形象地比喻為「向前看」；「偵查」一詞多用於公安、司法領域，是指在案件調查中，以案件為起點搜集情報信息相關線索，追溯案件的發生原因、經過，可以比喻為「向後看」。

也就是說，偵察獲得的情報具有前瞻性，偵察這種行動適用於預防犯罪，對可能出現的犯罪行為起到預警作用；偵查獲得的情報具有回顧性，偵查行動適用於尋找犯罪嫌疑人，對已經發生的犯罪行為起到懲處作用。在傳統的警務工作中，我們主要通過偵查使用各種犯罪情報，但是情報信息是處於輔助性的地位，而且情報信息往往是孤立的，片段性的、靜態的。「情報主導警務」模式是以計算機技術和大數據為基礎手段，強調情報共享、早期預警和干預。

簡單地說，「情報主導警務」模式是要以「偵察」情報為核心，推動公安部門主動預防犯罪的一種模式。這種模式對現代反恐行動具有重要意義。

那麼我們怎麼去理解「情報主導警務」模式對反恐的意義呢？這就要從恐怖主義的四大特徵來解釋。

1、恐怖主義犯罪主體的動機具有政治性或社會性。恐怖主義活動一般具有反政府的性質，其目的是為了破壞國家安全、顛覆國家政權或者表達其他政治訴求。也有相當一部分恐怖主義並未針對政府，而是為了報復社會，比如公交車縱火案，和國外的一些有組織的連環爆炸案、槍擊案，雖然我們一般把這些案件定性為嚴重暴力事件，但從前沿的學者觀點來看，這類案件已經引起了社會恐慌，犯罪分子也在作案中表達了自己的意識形態訴求，所以也應屬於恐怖主義的範疇。

2、目標的非武裝性。恐怖分子的施害目標既包括非戰鬥人員和非軍事目標，如平民或政府機構、組織（包括國際組織）等，同時也包括非戰鬥狀態下的軍事和執法目標。所謂非戰鬥狀態下的軍事和執法目標，是指為並沒有處於執行任務狀態的軍人和執法人員。舉個例子，2013年5月22日英國一名正在休假的士兵在街頭慘遭殺害，行兇者是一名穆斯林宗教極端分子，受害人參加過在伊拉克的反恐行動，但是他休假的時候並沒有執行任務，這就是非戰鬥狀態下的軍事目標。簡言之，這一特徵可以用一個成語來表示，就是濫殺無辜。

3、手段的極端暴力性。不管是綁架人質、暗殺、爆炸、劫機等傳統的恐怖主義活動，還是核生化武器襲擊、網路攻擊等「新恐怖主義」活動，都是一種非法的強制性暴力和破壞力，都會對人員和設施造成重大破壞或毀滅。值得注意的是，現在的觀點認為，以暴力相威脅也是恐怖主義這一特徵的延伸，因為以暴力相威脅意味著暴力活動的準備實施階段，或者說這種威脅由於本身就具有恐怖效應，因此甚至可以認為是恐怖主義的本源要素。

4、效應的宣傳性。就像我剛才講的以暴力相威脅是恐怖主義的本源要素，恐怖主義本質上是通過心理戰的方式製造恐怖氣氛，以圖對公眾心理產生震懾效應，造成社會恐慌，迫使政府聽從其意志。所以恐怖分子非常重視恐怖活動的宣傳效果，很多恐怖襲擊事件從物質角度說並未取得很大戰果，甚至可以算是賠了夫人又折兵，但是從宣傳角度來看，只要發生了恐怖主義事件，那就是成功達到了襲擊目的，因為事件一發生，就會產生宣傳效應，就能製造恐怖效果。

以上四個特徵有著緊密的內在聯繫。恐怖主義的政治性動機使其必定向政府所管轄的方方面面實施打擊，其社會性動機致使其打擊面必然包括平民非軍事目標和非戰鬥目標，而如此廣泛的打擊面又必然要求恐怖分子採取極端暴力的破壞手段才能造成有效傷害，這樣的手段必定會對政府和社會造成震懾宣傳，從而達到恐怖效果。

恐怖活動的步驟一般分為組織策劃、實施兩部分，那麼一個完整的反恐行動也分為事前預防預警、事中阻止打擊、事後救助恢復三個步驟。如果按照傳統的案件驅動警務模式，我們公安人員是把目光放在事中阻止打擊這一階段。隨著技術的發展，恐怖分子的犯罪手段不斷升級，恐怖活動的破壞性也呈幾何級數地增長，所以為了有效的打擊恐怖分子，保護國家和人民生命財產安全，事前預防預警和事中阻止打擊已經成為現代警務工作者關注的重點。情報主導警務的指導思想恰恰與現代反恐行動的準則相契合。因此，以情報主導警務為原則，實施反恐行動中的情報保障，是使我們公安機關反恐行動力量倍增的有效方式。

根據國內外反恐實踐經驗，在情報主導警務指導原則下實施反恐行動情報保障，主要是充分利用信息技術，建立網路狀的情報信息體系和高效的情報指揮機構，通過情報融合與共享，促進反恐行動的順利進行。

（一）建立高效的情報機構

1、情報指揮機構

本世紀迄今為止傷亡最慘重的兩起恐怖襲擊是2001年發生在美國的911事件，傷亡人員約7000人，另一起是2004年發生在俄羅斯的別斯蘭人質事件，傷亡人員1000多人。

這兩起事件對全世界造成了極大震動，尤其是對兩個當事國。事件發生後，兩國總結經驗教訓，均認為情報部門的職權過於分散所導致的情報信息出現盲區是慘劇發生的一個重要原因。因此事後美俄均對本國的情報機構進行改革，如美國建立了設立了國家情報主任一職，該職位下轄國家反恐中心，並建立了國土安全部；俄羅斯建立了國家反恐委員會。這些機構的建立，目的是加強個情報部門、安全部門和警務部門的情報共享，減少情報死角，同時以情報為驅動，促進反恐行動指揮的統一避免政出多頭、政令不一、指揮混亂的局面。

2、偵打一體力量

現代恐怖活動組織隱秘、結構分散、襲擊迅速，這就要反恐隊伍也必須能夠相應地做到迅速反應。反恐快速要求基層一線反恐力量要有一定水平的情報搜集能力，也要具備有力的打擊能力。在組織建設上要做的是綜合情報力量下放基層，並與打擊力量相結合，構建偵打一體力量體系。比如美國的聯合反恐特遣隊這種基層單位，美國目前一共有104支聯合反恐特遣隊，這種特遣隊是由聯邦調查局領導，主要任務是為各地區提供一站式的情報支援，並且有權與美軍在海外執行反恐任務，他們能夠依靠自己的力量直接打擊恐怖分子。

（二）規範情報工作流程

情報工作並非簡單地搜集情報信息，而是一套包括計劃、搜集、處理、分析、分發、評估等步驟在內的工作流程，這一流程又是以任務為核心，即任務決定情報流程的性質，情報流程推動任務的開展。

明確每個流程的標準要求，是達成核心任務的必要條件。周密計劃指導是為了確定任務的總體規劃，做到統籌全局；搜集工作要強調情報來源的多樣性和可靠性，防止出現情報盲區；處理與加工是以對原情報做到去偽存真、去粗存精，保證情報的準確性；分析與生產是指從已掌握的情報中分析出更多有價值的信息，並整合出新的情報，這一階段應充分運用信息技術，尤其是大數據技術，同時要充分發揮人的主觀能動性；分發與整合是指將有效情報上傳下達至各級反恐單位，使相關部門能夠了解任務的相關情報，確保在行動中協調一致；評估反饋是指反恐指揮機關和高級情報機關根據現有情報和行動中新出現的敵我變化態勢對下一步可能出現的情況進行預測評估，並對新的任務做好準備。

值得注意的是，現實中由於現代恐怖活動的節奏加快，往往是多地同時發生不同類別的襲擊事件，所以與之應對的情報流程並非依序進行，而幾乎是同時發生，但不管是依序進行還是同時進行，都要保證相應步驟的完成質量，使情報工作能夠有效支援和保障反恐行動。

（三）重視「大情報」工作

情報工作要有針對性，又要有廣泛性。針對性就是我前面所講的情報工作的開展要緊緊圍繞核心任務；廣泛性是指情報工作涉及面極大，涵蓋政治、社會、文化、歷史、生物、地理等各種領域。所謂「大情報」，就是以信息技術為基礎，廣泛搜集、融合、分析、共享情報，針對特定任務實施情報保障支援。

1、信息庫的建立

信息庫是情報機構通過搜集並儲備海量情報信息，用於支援決策者的知識存儲庫，類似於圖書館。信息庫存儲的情報類型一般稱為「基本情報」或稱「靜態情報」。基本情報的內容在本質上類似於百科全書，無所不包。就公安工作而言，包括轄區的社情民情，「重點人」的生平、社會關係和生活習慣，在經偵、交通和網路安全領域還應包括基本行業特點、態勢和輿情等信息。信息庫還應包括一定量的「現實情報」或稱「動態情報」，這類情報相比「基本情報」更具有可變性，因此也更具有時間敏感性，這就要求情報搜集人員要對目標進行持續的監視及時更新目標情報信息。信息庫的建立是大情報思想在現代情報工作的基礎性工作。

2、基層單位情報信息的融合

從廣義上說，我們公安部門的所有基層單位都是情報單位，無論是派出所、邊檢站、刑偵隊、經偵隊、治安隊、交警隊等基層單位是一線情況處置單位，他們在各自業務中接觸很多一手信息，他們才是反恐工作真正關鍵的一線單位，而不是「獵鷹」、「雪豹」那種隊伍。然而，如果這些信息都是分散獲取，未經整編分析，就難以從中提取對反恐游泳的情報，也就使情報的價值大打折扣。所以，加強基層單位情報信息的融合，是大情報思想在情報搜集中的體現。比如美國情報融合中心這個機構，該機構是由聯邦調查局和國土安全部聯合組建的基層情報單位，目前全美國共有72個融合中心，這些融合中心由州和地方政府代管，其任務就是將各地執法、衛生、社會服務、公共安全、邊境管控等機構的情報融合起來，提供給聯邦調查局和國土安全部。

3、與其他部門的情報共享

正如我在前面所提到的反恐行動是事前預警、事中打擊、事後恢復三個主要階段的組合，它涉及到金融監控、執法偵查、交通管控、邊境監視、反暴亂作戰、災後重建、文化宣傳等諸多內容，而與這些行動相關的政府各部門在自身職權範圍內也能為反恐行動提供情報保障。公安部門作為反恐主力，應重視與其他部門的情報共享，這種共享是一種「推拉」模式，即我們要主動地把自己掌握的情報「推」出去，同時也要積極地把他人的情報「拉」過來。這是大情報思想在情報分發上的體現。

需要說明的是，基層單位情報信息的融合、反恐情報部門與其他行業部門的情報共享，本質上都是情報共享，而前者是縱向的共享，後者是橫向的共享。

最後，來波官腔。

在信息時代，情報作為信息的一種高級形式，在警務工作中發揮著重要的作用。構建合理、科學的情報體制，用情報主導警務的思想應對各種安全威脅，是當今公安部門履行職責的重要方式。以情報主導警務原則知道反恐行動中的情報保障，符合信息時代警務工作和情報工作的發展規律。我們要緊盯信息時代恐怖主義的變化動向，根據自身實際情況，搞好反恐行動情報保障工作，堅決打擊暴力恐怖主義、民族分裂勢力、宗教極端勢力，保護社會主義建設成果，維護國家統一，促進民族團結。

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