起草設區的市法規草案時，如何理清問題擬寫法條？——起草法規草案的建議（三）

起草設區的市法規草案時，如何理清問題擬寫法條？

——起草法規草案的建議（三）

黃璞琳

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一、如何理清設區的市需立法解決的問題

首先，要針對梳理出的需要通過地方立法解決的問題，分析原因、匯總原因。城市道路車輛通行擁堵，是因為某路段交通規劃、交通設施、交通信號設置不合理？還是因為市民文明意識、規則意識存在欠缺？無牌照的三輪車、四輪車上路橫衝直撞，是因為商家違法銷售屬特種設備的三輪車、四輪車，還是因為法不責眾？

其次，要深入調研論證，多方聽取意見，找出解決問題的辦法，並進行制度化設計。要就關鍵問題、疑難問題，拿出條款設計意見或者思路。調研論證時，要在前期梳理問題的基礎上，拿出立法調研提綱，既要在本系統本部門內部開展調研論證，也要深入監管服務對象、相關行業相關群體、相關部門進行調研，必要時還應當專程到已有成功經驗的外省外市考察學習。

第三，要在前述工作基礎上，形成法規草案起草的基本思路和總體框架，開始寫法條。

二、如何針對問題草擬法條？

其一，先法意、後法條，概括出簡潔的條旨。先想好本條準備規制的內容，明確本條的法意是啥，再擬出法條；概括也簡潔的條旨，用括弧標註放在條號後面，以便理解、記住法條內容，待正式提交法規草案時再刪掉條旨。草鞋沒樣，邊打邊像。一條一條地擬出來，草案初稿就慢慢形成。

其二，每寫一個法條，就同期製作其注釋版。

其三，要法言法語，不要使用政策性語言、總結彙報類文件語言、文學藝術語言、口語化語言，也不要使用過於古典的語言。要將政策語言、政策文本，轉換成法律語言、法律文本。如，「共建共享」、「大都市後花園」、「連接海西」，都不是法律語言。《廣告法》修訂時，就將原草案中的「未逾三年」，改為更通俗的「未滿三年」。

其四，要簡潔準確，不要有歧義。有人開玩笑說，看到一大段話只有一個句號，中間一堆的逗號或者分號，一個接一個的限定詞，一個前提接一個前提，那肯定是搞法律人寫的。確實如此，「準確」與「簡潔」常常是矛盾體。寫法條時，準確無歧義當然是首要的，但同時還要力求簡潔。

如，《撫州市立法條例（草案一審稿）》中，有「本省地方性法規」的表述。有專家指出，此表述易讓人理解為既包括省人大及其常委會自己制定通過的法規，也包括省人大常委會批准的各市法規。將「本」字去掉後，就好多了。

其五，要邏輯嚴密，不要有漏洞。如，撫州市立法條例草案初稿曾擬規定「市人大及其常委會制定、修改、廢止地方性法規，以及常委會作出本市法規解釋，報省人大常委會批准後公布施行」。後期論證時發現存在邏輯問題：制定、修改本市法規是報省人大常委會批准後公布施行，但是，立法解釋在時間效力上，與其所解釋的法規本身生效時間相同，而不是省人大常委會批准法規解釋時才生效，另外，法規被批准廢止後，也不存在施行問題。所以，後來改為「應當報省人大常委會批准」。

又如，《撫州市立法條例（草案一審稿）》，有一個條款是「市人大及其常委會制定、修改和廢止地方性法規的，由市人大常委會自通過之日起三十日內向省人大常委會報批」。有常委會領導在審議時指出，此表述有漏洞，對市人大通過的法規如何報批不明確。所以，改成「市人大及其常委會制定、修改和廢止地方性法規的，自通過之日起三十日內由市人大常委會向省人大常委會報批」。

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