為什麼產業政策註定會失敗

8月份時，在西安舉行的亞布力夏季論壇上，張維迎教授在論壇開幕式上做了一個演講，演講的題目是「為什麼產業政策註定會失敗」。當時聽完，我覺得這其實是張教授一貫的觀點，因此並沒有大篇幅跟大家介紹。只是後來在講到新能源汽車補貼政策引起的騙補時，才提到，一些經濟學家一直認為產業政策不會有好的作用。

後來他的發言稿在互聯網上發表，經過緩慢發酵，引起了同在北大國發院的經濟學家林毅夫的反駁。兩人還分別二次發文辯論。前後包括黃益平和許小年在內的經濟學家也發表了各自的意見。在關心經濟學和宏觀經濟政策的人中，算是近年來激烈的一次爭論。我當時的感受只是覺得張教授實在是可愛到不通人情。因為在他前後發言的嘉賓，比如銀監會前主席劉明康和亞投行行長金立群，都在談一帶一路和基礎設施投資，這某種程度上也算是政府主導的產業政策。但張教授還是可愛地唱起反調。

1.認知能力和激勵機制

張教授那天講了什麼呢？他說，產業政策成功的例子可謂鳳毛麟角，原因在兩點：第一是認知能力的限制；第二是激勵機制的扭曲。認知能力的限制，直白點講就是，萬金難買早知道，我們人類很難預測到哪一個產業會迎來創新的爆發，從而能夠創造出巨大的商業價值和社會價值。新技術和新產業都是難以預見的。既然是難以預見的，按照道理，政府當然也並不知道究竟該把資金和政策優勢等資源集中在哪個產業上。無論制定產業政策的人是政府官員、專家還是成功企業家，都難以預測。政府官員和專家我們都好理解，因為他們本身不是企業家。但即使是成功企業家來規劃產業政策，結果也不會好，因為成功企業家更容易路徑依賴，陷入過往的產業經驗中。張維迎教授調侃說：「如果2000年左右中國組織一個企業家主導的產業政策委員會，由CCTV投票選出來的十大年度經濟人物來組成，並且由柳傳志和張瑞敏擔任聯席主席，我想中國互聯網的發展可能不會像今天這麼好，更可能的是計算機行業和家電行業的產能過剩。」在這種情況下，如果再堅持以產業政策的方式把資源投在政府選定的目標上，就是一種豪賭，賭這個產業一定會爆發。

其次是激勵機制的扭曲。市場對公務員和企業家的激勵是不同的，這就導致企業家會樂於承擔風險，只要把事情做成；公務員會規避風險把事情做對——最簡單的「對」就是要在流程上無懈可擊。當風險暴露出來，事情可能做不成時，企業家會果斷承擔責任並且採取措施糾正和止損。而公務員更有動力去證明自己並沒有錯。張維迎用「不搞砸絕不罷手」來描述。雖然演講時台下坐的都是成名的企業家，張教授還是不怕得罪人得特地多說了幾句： 「我要特別呼籲一下，企業家應該爭取的是每個人的平等的權利，而不是給自己的特權。但我很遺憾地發現，現在一些企業家向政府所爭的是給自己的特權，而不是給所有企業家、所有個人平等的權利。」這是在說，功成名就的企業家，也會利用自己的影響力來影響政府政策。舉個例子，幾年之前，就有零售業的大企業家在兩會上提案，要求政府管制電子商務。

2.有效的市場，有為的政府

林毅夫教授的反駁文章應該是書面的，而不是發言稿整理。因為用的都是書面用語，嚴謹拗口。林教授上來就說：「許多國家的產業政策失敗，但是尚未見不用產業政策而成功追趕發達國家的發展中國家和保持持續發展的發達國家。」為什麼需要產業政策，因為第一，經濟發展既需要企業家，也需要政府做好基礎設施等工作；第二，政府能用的資源是有限的，所以必須想怎麼把有限資源用好。「這種有選擇性地使用資源幫助某些產業的企業家克服外部性和協調問題的措施就是產業政策」。林毅夫說，經濟發展，既需要「有效的市場」，也需要「有為的政府」。他舉出的「有為的政府」應該「有為」的例子，比如專利保護，以及政府對制度環境的營造、教育的投入等。

他說，許多發展中國家的產業政策之所以經常失敗，原因除了執行能力外，是因為支持了違反比較優勢的產業，「結果這些產業中的企業在開放競爭的市場中缺乏自生能力，只能靠政府永無止境的保護補貼來生存。」 「成功的產業政策必須是針對有潛在比較優勢的產業，所謂有潛在的比較優勢產業指的是該產業的要素生產成本在開放競爭的市場中有優勢，但是由於軟硬基礎設施不完善，交易費用太高，使得總成本在開放競爭的市場中沒有競爭力的產業。政府若能針對這些產業中的先行企業給予外部性補償並幫助提供軟硬基礎設施的完善，則這樣的產業政策能夠使具有潛在比較優勢的產業迅速變成具有競爭優勢的產業。」

讀完林毅夫教授的文章，我認為林毅夫教授只是闡明了產業政策有必要存在，同時承認它很有可能失敗，以及指出了產業政策要想成功，需要找到有潛在比較優勢的企業；但並沒有能反駁張維迎教授認為產業政策不能成立的兩個原因，即認知能力和激勵扭曲這兩個因素————而且，政府是否可以找到有潛在比較優勢的企業並給予支持，其實也存在認知和激勵問題。

3.比較優勢和企業家精神

在第二輪的辯論中，張維迎教授倒是直接迎上了林毅夫教授的核心論點，即政府要針對有比較優勢的產業來制定產業政策。他的觀點是，發揮比較優勢和強調政府作用本身是矛盾的，因為市場才是找到和發揮比較優勢的最有效手段。林毅夫教授的回應是，「比較優勢有靜態和動態之分，在發揮動態比較優勢時，政府的作用很關鍵。」所謂動態比較優勢，就是隨著經濟發展，一些原本沒有比較優勢的產業變得開始有了一些比較優勢，「這時就需要技術升級和產業結構變化，既會面臨很多外部性的問題，也會面臨很多協調的問題，比如對基礎設施、金融支持、法律服務的要求會相應變化，這些變化不是單獨企業家能夠做的，必須要由政府協調不同的企業來進行，或由政府來提供。」名義上是辯論產業政策，其實張維迎教授和林毅夫教授的分歧點主要在於，政府在經濟發展中的角色，以及政府之手的界限到底在哪裡。

所以，第二輪辯論，他們會在兩個點上爭論：第一，政府對比較優勢的確立是否有幫助；第二，政府主導的產業政策同企業家精神是否矛盾。大家的共識是：成功的產業政策很少。最基本的分歧，就好像有個事情大家都認為它很重要，但是又都知道很難把它做好。所以，就有一個人跳出來說，這件事情大家不要再做了，因為做不好後果很嚴重，做好又幾乎不可能！但是另外一個人就說：我覺得還是有可能做好的呀，我們應該研究怎麼做好它，然後再試幾次。

4.有效的產業政策需要政府做什麼

兩位教授的另一個同事黃益平顯然也屬於「好好研究然後想怎麼才能做好」派。但跟林毅夫教授不同的是，黃教授顯然非常認同張維迎指出的問題。比如黃教授提供的互聯網金融行業的案例，簡直就像是在為張維迎的觀點辯護。政府沒有為這個行業的發展提供補貼，唯一提供的「作為」其實是「不作為」，即「監管部門相對容忍的立場提供了寬鬆的發展環境，否則互聯網金融也不會有今天的局面」。但是在P2P行業風險出現，比如出現類似於e租寶這樣頻頻跑路的現象後，「監管部門突然要求所有P2P平台在短期內從信用中介轉為信息中介，這給行業發展造成了很大的困擾」。直白點就是說，政府在該作為的部分沒有作為——建立有效監管以保護消費者利益；要有作為時一下子又走到了不該作為的地步。

這讓我想起一位互聯網約車行業的企業家跟我講過的一個故事。最初，他總覺得自己做的事情是一件對所有人都有益的事，解決就業、方便出行，甚至還環保。他於是想方設法找到一些政府機構，希望政府能夠鼓勵和支持。如是幾次，政府方面都沒有反應。他很灰心。直到後來有一天，一位政府官員對他說：看來你不是很懂政府，現在我們不發表任何意見，其實就是對你們最大的支持啊！

黃益平教授指出新興產業發展有三個障礙，技術門檻、行業門檻和退出門檻。

1. 技術門檻是指新技術研發成本非常高，單個企業突破難度大；

2. 行業門檻是指政府人為設立的產業准入門檻；

3. 退出門檻是指早該破產的公司卻不能破產，成為殭屍企業，其實也是同政府有關。

行業門檻和退出門檻都是政府在不該作為的地方「作為」的結果，技術門檻是政府在該作為之處沒有作為的結果————不過今天崛起的中國公司，如華為在電信、阿里巴巴在雲計算上也都有大手筆投入，試圖邁過技術門檻，這也是市場之手。

黃益平教授提出，制定有效的產業政策需要五個要素：順應市場，不限制競爭，謹慎干預，要有退出機制和做事後評估。這五個要素的主語都是政府。政府要順應市場，政府要不限制競爭，政府要謹慎干預，政府要建立退出機制，政府要事後評估產業政策效果。順應市場應當是想解決張維迎教授提出的「認知」問題，即市場辨認出了即將爆發的產業，然後政府去加碼；不限制競爭和謹慎干預是希望市場能有效運作；退出機制和事後評估是希望解決激勵扭曲的問題。

5.美好的假設

黃教授提出的這五個要素，當然不是沒有道理，只是仍然繞不過去張維迎提出的認知和激勵兩個問題。即如何保證政府官員有足夠的認知去辨認市場發出的信號，又如何保證政府官員得到足夠的正面激勵與負面激勵去建立這些要素。

許小年教授在評論產業政策時說，產業政策建立在一個美好的假設之上，即假設」政府官員能夠比企業、企業家更好地識別未來的新興技術和新興產業。在這樣的假設前提下，政府調動資源，投入到這些新興產業中去，加速它們的發展，帶動其他產業升級和經濟的增長。」遺憾的是，假設雖然美好，但只是假設。而這個假設不能成立的原因，也在於認知原因和激勵原因。

這個問題再往前推一步，是政府「有為」的界限在什麼地方。其實政府的存在本身就是一種「有為」。政府存在，是因為政府可以提供私人機構不能提供的服務。最基本的，比如法律的制定和維護；公共基礎設施的修建；避免「公地災難」的發生；醫療和社會保障系統的建立等等。此外，如張維迎教授所說的，政府保持在經濟領域的自我剋制，本身也是一種「有為」。

用一句話概括就是：政府做好基礎設施建設，這些基礎設施包括法律法規、基本的社會保障、對個體利益的保護；然後，鼓勵公司和個人利用這些基礎設施公平競爭以求發展。另外，請注意，政府在這裡其實並不是無為。

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