城市承載力是個偽命題

人口向大城市集中，體現的是人民對美好生活的嚮往

中國現有的關於城市人口的認識和實踐並不符合國際經驗，不能視而不見

資料來源：商業周刊

撰文/陸銘（上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授、中國發展研究中心主任）

在全世界範圍內絕大多數國家，城市規劃中的人口目標只是個預測數據，而不是「控制目標」，不會採取「將人口數量控制在……」這樣的表述。即使如此，也從來沒有出現過一個國家人口全部集中到大城市的現象，更沒有一個城市出現人口爆炸的現象。

人口向大城市集中，體現的是人民對美好生活的嚮往，同時它也是「市場成為配置資源決定性力量」的結果。大城市吸引各類人才集聚，本質上是因為大城市所具有的強大的創造就業和收入的規模經濟效應。也正因為這個經濟規律，到現在，即使發達國家的特（超）大城市都仍然在集聚更多的人口，更不用說處於城市化進程中的發展中國家。

中國現有的關於城市人口的認識和實踐並不符合國際經驗，不能視而不見。城市規模的決定是個人、企業和政府互動的過程，其基礎是企業和居民的選址行為，是市場主體權衡利弊的結果。企業選址追求的是利潤（收益）最大化，個人選址反映的是對美好生活的嚮往，人口向著收入更高、就業機會更多和綜合生活質量更好的地方遷移。

在市場機制下，企業和個人消耗的資源越多，邊際成本越高，所付出的價格也越高。這樣，通過市場價格調節，城市規模必然小於資源與環境容量約束，否則就必須支付一個逼近無窮大的價格，沒有企業或個人願意付出這個價格。

在上述城市規模決定的基準中，體現了市場經濟作為資源配置的決定性力量。當然，自由市場經濟機制並不是萬能的，需要政府更好地發揮作用。政府發揮的作用體現在兩個方面：第一，通過政府掌握的技術和管理手段來增加供給，比如說，上海市建設青草沙水庫來增加生活用水供給能力，同時，通過西電東輸和西氣東輸來增加能源供給；第二，政府可以在出現環境污染和交通擁堵的負外部性問題時，通過政策來減少負外部性，比如徵收排污費和車牌稅；同時，在存在知識外溢這樣的正外部性的領域，通過政策來增加正外部性，比如舉辦公益性的文化活動。需要特彆強調的是，在政府更好地發揮作用時，城市的效率和宜居性是提高的，城市人口相對於完全自由市場經濟的狀態是更多的。

在出現外部性問題和城市偏離最優規模時，需要將市場價格機制與行政手段進行最佳的配合，來使城市規模接近最優。對於負的和正的外部性，分別可以通過徵稅或者補貼這樣的價格機制來調節個體的行為。在有些領域，涉及到跨代的長遠目標，比如一塊地的用途變更成本極大，而未來需求又充滿不確定性，這時，由行政手段規劃城市用地的用途仍然是價格機制有益的補充。

在市場成為資源配置的決定性力量、政府更好地發揮作用的條件下，不同功能、不同地理和自然條件的城市會達到不同的最優城市規模。有些城市所發展的產業具有更強的規模經濟效應，其規模更大，另一些城市的產業沒有很強的規模經濟效應，其規模就比較小。在一些偏遠且自然條件不好的地區，是不是需要一些小城鎮，以及這些小城鎮規模有多大，取決於當地能否供給一些有需求的產品（比如農產品和自然資源）和服務（比如旅遊）以及相關產業的就業容量。

每個城市的人口結構也與產業結構有關。大城市的產業更加體現為知識和技術密集型，大學生更多，另一些城市的產業結構則不需要那麼多大學生。同時，大學生向大城市的集中又在生產中帶來輔助崗位的需求，在生活中帶來生活服務業的需求，低技能從業者也將向大城市集中。於是，不同地區不同規模的城市就組成了一個相互分工、協調發展的城市體 系。

人為地設定城市的「承載力」缺乏理論基礎。事實上，這個「承載力」如果是指環境資源總量，那麼，在長期它是動態可變的。水和能源可以通過運輸來增加，關鍵是運輸成本要通過價格機制進入微觀主體的決策。即使在給定水資源總量的條件下，產業結構調整的規模經濟效應也能夠增加人口承載力。例如，傳統認為北京是嚴重缺水的，這個認識有嚴重的誤導性。事實上，2015年的北京人口和GDP（國民生產總值）分別是2001年的1.6倍和6.2倍，而通過產業結構調整，用水總量反而從38.9億立方米下降到38.2億立方米，其中，來自地下水的數量從27.2億立方米下降到16.7億立方米。同時，北京的水更多地使用再生水和南水北調的水。如果將北京2015年的農業用水量轉為用於居民生活用水，還可以新增800萬人口的容量。而這個人口增長空間還沒有考慮節水、運水、再生水、海水淡化等管理和技術手段增加水資源的可能性。

對於空氣質量，則可以通過產業結構調整和生活方式轉變來改善。隨著經濟發展水平的提高，產業結構將轉向以服務業為主，生產性的排污就會下降。在生活中，軌道交通出行將佔到大城市通勤的主導地位。在東京，地鐵出行佔到平時通勤86%，高峰期更是高達90%以上。這時，空氣污染就不再是問題。而中國超大城市周圍在50公里半徑內的軌道交通網密度與東京都市圈相比仍然差距非常大。

事實上，構成大城市人口規模增長的主要因素根本不是自然資源的承載力，而是人類的技術。給定人們對於大城市生活質量和工作機會的嚮往，人類造高樓的技術決定了中心城區住房供應的數量和價格，同時軌道交通等交通技術決定了人們在城市內部通勤的時間和成本。居住、通勤這兩個成本和生活在大城市的好處，兩者又共同決定了一個人是留在大城市還是離開，因而也決定了大城市的人口規模，同時也是世界上沒有一個大城市人口無限增長的原因所在。即使如此，全世界的大城市人口繼續增長，說明人口集聚的技術極限仍然沒有到來。

直接地管制一個城市的人口規模缺乏理論基礎和國際經驗，也無法保證行政管制的城市規模是最優的。從全局的角度來看，在管制大城市人口規模時，一些人口必須回到收入更低的中小城市或農村，著眼於地區間和城鄉間收入差距的政策必須用更多的轉移支付來縮小這種差距。換句話說，越是控制大城市的人口（特別是其中的低技能勞動力），在欠發達地區持貧的任務越重。

不僅如此，用行政手段來調整人口的「素質結構」也是沒有科學依據的。人為控制城市低技能勞動力數量只會抬高生活服務業的成本，危害城市的生活質量和競爭力。在運用行政手段控制城市規模的過程中，讓一部分公民更多地承擔城市規模帶來的成本，另一部分更多地享受城市規模帶來的收益，那就有違市場經濟的公平性，有違社會主義核心價值觀，有違世界城市發展的普遍規律。