中國對外援助快趕超美國？這其中有些誤會

02-07

中國對外援助數額大體上仍屬於國家機密，特別是按國別細分的援助金額，龐大且未知，像黑洞一般。守口如瓶的原因既有早年與台灣進行外交戰，也有擔憂觸發民間情緒。給政府做智囊的援助專家常被問到的問題是：中國還有千萬貧困人口，為什麼還要給其他國家撒錢？

特別是佔比最高的對非援助與經濟參與，由於缺乏透明性，導致西方對中國的「迷思」四起：有說中國對非援助金額已大大超過美國，甚至三倍於西方國家援助總額；有指責中國只援助腐敗但自然資源豐富國家；有說中國是「流氓捐助者」，無視援助規則，造成與西方援助資源重合浪費；有懷疑中國援助不附加政治條件為非洲獨裁者提供額外選項，惡化受援國政府治理……

來源：網路

要去除這些迷思靠單方面繪製互惠互利的美好圖景遠遠不夠。西方研究機構試圖按圖索驥的努力一直沒有停止，按他們的出發點，自二戰後中國開始動搖國際秩序的基石，同時也在動搖由傳統經合組織富國搭建的援助範式，因此，中國到底在幹啥，真的很重要。

中國對外援助羅生門

最近有個專門研究中國對外援助的美國學術機構發布了最新成果，通過龐大的資料庫分析，他們認為中國援助實質上有助於受援國經濟增長，援助效果不輸傳統經合組織援助方。他們估計，每個已批准的中國援助項目在運營兩年後，會給受援國帶來0.7至1.1個百分比的經濟增長。

這項研究由隸屬於美國威廉瑪麗學院的實驗室AidData牽頭，來自德國海德堡大學、哈佛大學的研究人員也有參與。AidData通過建立線上互動式信息收集資料庫，追蹤中國對外援助的資金流，發布的數據在學術屆常成為引用來源，特別是針對中國對非援助，頗有影響力。

資料庫的信息來源基於「外圍」公開龐雜的信息，包括中外媒體的新聞報道，中國官方發布的各類公告、白皮書、甚至剪綵儀式，受援國公開的援助及債務信息，還包括民間非政府組織和學者的田野調查報告。信息交叉佐證，有異議的網友也可以上傳佐證文件來「挑戰」資料庫公開信息，後台會有人員進一步甄別。資料庫覆蓋中國在2000-2014年間，向五個地區（非洲、中東、亞太、拉美、中東歐）的140個國家或地區承諾的逾3500億美元的4300多個援助項目。

CNN根據AidData報告製作的「中國最青睞的受援國」地圖

AidData還對比了同時段內美國和中國援助的總額，在2000年至2014年間，美國給全球其他國家共提供了3946億美元的官方融資，同期中國提供的官方融資數額是3544億美元。平均每年中國對外援助金額236億美元，項目工程292個。

中國的對外援助總體金額快趕上美國了？相信AidData這個數字對民眾的衝擊不會小。再加上特朗普總統公布美國2018年預算藍圖，把對外援助預算削減了1/3，美國援助金額進一步縮水板上釘釘。

中美兩國援助構成，綠色塊為ODA，紅色塊為OOF 來源：AidData官網截圖

中國商務部隨後也做出了回應，新聞發言人高峰說，這個數據可能混淆了中國對外援助的資金和其他性質的各類資金（包括商業性資金等）。也就是說可能誇大了真實的援助數字。

所以這個羅生門究竟怎麼回事？

中國援助看得見，美國看不見

首先我們需要明確下「援助」的內涵。什麼是援助，什麼稱不上是援助。

國與國間按照規則無償轉移資源的歷史並沒有你想的那麼長，除美國外，今天在國際援助上的主要玩家最早都是受援方。二戰後，美國推出對西歐多國進行經濟援助、協助重建工作的「馬歇爾計劃」，其中89%為單純的贈款。布雷頓森林協定規定國際金融體系一大任務就是為發展提供援助，美國戰後繁榮生產的大批工業品和商品也搭乘援助進入歐洲。

美國納稅人的巨款不是亂撒的，需要連貫記錄援助流向並考察效率，但美國向每個國家派駐代表又很划不來，於是建立統一標準讓歐洲各國之間互審互評成為最早的思路。

1961年，一群主要受益於「馬歇爾計劃」的歐洲國家在巴黎建立了發展援助委員會（OECD-DAC），開始對「官方發展援助（ODA）」進行嚴格定義，向人均收入低於定期調整門檻的發展中國家提供主要用於促進其經濟發展和改善福利的資金與技術援助。援助這才開始帶上些人道主義色彩。中國也曾大大受益於ODA這種二戰後興起的經濟外交模式，改革開放後日本一直是中國最大的ODA援助國。

美國陸軍醫療專家在馬里來源：網路

贈款當然屬於ODA，此外還包括在利率和償還期限上極為優惠的貸款，不以商業利益為考慮。除去ODA，「巴黎俱樂部」還提供第二種以促進出口和雙邊貿易為目的的官方貸款——「其他官方資金（OOF）」，貸款贈款部分低於25%，按照定義這一類型也包括出口信貸。

AidData通過這種傳統援助的定義對比中美兩國的援助構成，美國把很大一部分（93%）的融資資金都用於ODA，相比之下，中國只往ODA中投入了大約1/4（23%）的資金。也就是說，儘管兩國的海外項目援助在規模上接近，但是他們採用了不同的金融模式來引導這些資源。

我曾問研究中美對非援助對比的奈及利亞博士Michael Ehizuelen，兩個大國的援助有什麼不一樣，他感覺「美國的援助看不見，中國的援助看得見」。美國ODA的投入多在醫療衛生、婦女權益、兒童教育等領域，傾向藉此傳播理念價值，而中國的援助與經濟合作重點放在基礎設施、生產、大學獎學金等傳統捐助者已不再重視的領域。「兩種都很好，但非洲更需要創造財富的援助，基礎設施是創富的基礎。」Michael這樣認為。

虛高的中國對外援助怎麼來的？

但中國有自己的援助定義，在2011年首次發布的《中國對外援助》白皮書中界定對外援助分為無償援助、無息貸款和優惠貸款三類。前兩個可被納入ODA，而優惠貸款則很難被簡單歸類。優惠貸款主要用於幫助受援國建設有經濟社會效益的生產型項目、大中型基礎設施項目，提供較大型成套設備、機電產品等。其本金由中國進出口銀行（「口行」）通過市場籌措，貸款利率低於中國人民銀行公布的基準利率，由此產生的利息差額由國家財政補貼，期限一般為15年至20年（含5年至7年寬限期）。

比如，假如口行以2%的利率發放了1億美元的優惠貸款，而中國人民銀行的貸款利率為6%，那麼每年的補貼就是4%，僅合400萬美元。這意味著，政府提供的1億美元優惠援助貸款，只花費了對外援助預算中的400萬美元。而傳統援助國有極大可能將1億優惠貸款全部面值算作ODA，將他們看作贈款。

中國官方融資與其他國家相比並沒有那麼「優惠」來源：AidData官網截圖

商務部研究院國際發展合作研究所的研究員宋微在《環球時報》評論版上對AidData報告做了回應。她認為，優惠貸款極易被外界與其他發展性資金混合，引起誤解。而AidData就是將其他發展性資金如「中非發展基金」等同為優惠貸款，一併模糊為中國對非援助，既誇大了援助規模，也增加了中國援助的道德風險。

中非發展基金是中國國家開發銀行在2007年啟動的，用來鼓勵中國國有或私營企業與非洲企業開展合作項目，基金按照商業原則進行投資，並非援助。說白了就是與企業在嶄新卻風險管理較高的非洲市場上一起分擔風險，是以市場為基礎的基金。

宋微對AidData參考新聞報道作為援助分類依據的方法論提出懷疑，單看媒體報道很難辨別項目的資金種類。最典型的例子是蒙內鐵路，AidData將這個作為中國對外援助項目，實際它只是用開發性金融支持的項目。蒙內鐵路九成資金由口行提供融資支持，是肯亞獨立以來最大的基礎設施「投資」項目。

AidData資料庫關於蒙內鐵路的基本信息，將其歸為OOF 來源：AidData官網截圖

由於中國規劃援助的方式頗具中國特色，會加劇媒體的誤解以訛傳訛。進一步讓人困惑的是商務部與口行所使用的「一攬子融資模式」，將優惠貸款、優惠買方信貸和優惠賣方信貸組合在一起構成混合信貸。一攬子貸款通常在國事訪問期間宣布，這些信貸額度與贈款援助承諾之後會被用來支付逐步談成的項目。每輪談判或每次正式意向表述，都會形成單獨的諒解備忘錄，但不能因此就確定相關資金已經得到實際承諾。當最終作出決定的時候，每個項目都會有一個單獨的貸款協議。而研究人員或記者有時會將這些全部加在一起，最初的信貸額度、諒解備忘錄所提及的項目、以及最終的貸款協議，導致結論數額大量注水。

這樣看來，AidData對中國援助的統計數據可能並不準確，如果按照其統計中國的方法，美國援助中OOF部分應該更多。用傳統捐助國的標準「含混」計算出來的中國援助總額，可能與嚴格符合傳統援助定義的美國並沒有可比性。

倫敦大學亞非學院研究非洲援助的教授Mark MacQuinn告訴我，他觀察認為中國近些年的一些海外項目開始帶有混搭援助和「商業投資」的傾向。但近幾年援助本身就處在一個拐點上，新自由主義經濟學對援助充滿低效和腐敗的批評，加上西方右翼民粹政治力量的興起，中國採用的援助範式也給西方社會改善援助有效性方面帶來一種調整的思路。

長期以來，中國對外援助一直秉承著「只做不說」的傳統，整個援助體系也並沒有那麼高度整合一致，國務院目前只發布了兩版對外援助白皮書。但無論如何，中國不是「流氓捐助者」。中國真正的援助金額並不巨大，出口信貸額遠遠大於援助額，這些信貸以有競爭力的市場利率為基礎，與中國的機械、設備和建築服務掛鉤，用石油或其他資源償還。這是實現南南合作「雙贏」的一種方式。

（華南理工大學公共政策研究院對本文研究有貢獻，部分內容參考《龍的禮物：中國在非洲的真實故事》【美】黛博拉·布羅蒂加姆/著）

世界說

張夢圓

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