政府機構擔保條款無效，連帶清償責任之判例分析

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裁判要旨

街道辦事處作為政府的派出機關，簽訂的擔保條款無效；但由於債權人公司對擔保條款的無效並無過錯，因此街道辦事處應當與債務人共同承擔連帶清償責任。

案例摘要

山東高院（2016）魯民終1428號民事判決書：

2003年11月1日，某市街道A居民委員會（以下簡稱A村委會）與B公司簽訂《協議書》。協議約定：「根據市政府2003年第13號文件精神，為促進城市化進程，加快舊村改造步伐，依據A村委會於2002年1月31日簽訂的《樓房合作開發協議書》有關條款的約定，雙方經友好協商就B公司整體開發中的二、三期工程相關事宜，簽訂本協議。」

2014年12月31日，B公司與A居委會、C居委會、D街道辦事處簽訂《協議書》，約定B公司退出涉案土地開發建設，該宗土地由A、C居委會和D街道辦事處確保於2015年7月1日前促成招拍掛成交，B公司不參與。D街道辦事處為A、C居委會按照本協議約定履行義務提供保證，並承擔擔保責任。後因三方就該協議的履行產生爭議，訴至法院。

法院觀點

1、根據《擔保法》及司法解釋的相關規定，D街道辦事處作為政府的派出機關，以擔保人的身份與B公司、A居委會、C居委會簽訂《協議書》，所簽擔保條款無效。

2、B公司是基於對D街道辦事處作為政府派出機關的信任而與A居委會、C居委會、D街道辦事處簽訂《協議書》，B公司對擔保條款無效無過錯。

3、因此，D街道委員會應當對B公司的經濟損失承擔連帶賠償責任。

爭議焦點

主合同有效而擔保合同無效，政府作為擔保人應否承擔連帶責任？

法院作出該判決的依據是最高院《擔保法解釋》第七條：「主合同有效而擔保合同無效，債權人無過錯的，擔保人與債務人對主合同債權人的經濟損失，承擔連帶賠償責任；債權人、擔保人有過錯的，擔保人承擔民事責任的部分，不應超過債務人不能清償部分的二分之一。」

法律分析

首先，本案中，法院認定債權人對合同無效無過錯，是為保護債權人信賴利益。但我們認為，《擔保法》第八條規定的「國家機關不得為保證人，但經國務院批准為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外」，屬於法律已有的明確規定，是當事人在簽約時應當知道的範圍，因此債權人對擔保條款無效明顯具有重大過錯。在債權人、擔保人對合同無效均有過錯的情況下，應當適用最高院《擔保法解釋》第七條第二款的規定，即「債權人、擔保人有過錯的，擔保人承擔民事責任的部分，不應超過債務人不能清償部分的二分之一。」

延伸閱讀

政府部門擔保何去何從？

2016年9月，貴州多地的地方政府及財政部門出具函件，明確要求清理此前已經出具的《承諾函》，要求相關金融機構收回擔保函件、解除擔保合同，或者宣布相關擔保約定無效。據報道，該事項主要是由於財政部收到有關貴州省地方政府違規出具擔保性質文件的舉報，赴貴州省調研後要求貴州省各地方政府限期撤回財政擔保性質文件，逾期將追究地方領導相關責任。因此，各地才被迫陸續收回前期出具的《承諾函》，並非地方政府有意逃避還款責任。

無獨有偶，2016年早些時候，福建等地也出現過類似的情況。

法律及政策規定

除《擔保法》及其司法解釋外，2015年的《預演算法》第三十五條規定，「除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保」。

2016年10月，國務院辦公廳印發了《地方政府性債務風險應急處置預案的通知》國辦函〔2016〕88號，其中3.3.3存量或有債務中明確規定：存量擔保債務（《預演算法》實施之前擔保的債務）不屬於政府債務。按照《擔保法》及其司法解釋規定，除外國政府和國際經濟組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔保合同無效，地方政府及其部門對其不承擔償債責任，僅依法承擔適當民事賠償責任，但最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一；擔保額小於債務人不能清償部分二分之一的，以擔保額為限。」

2016年11月24日，財政部下發了關於印發《財政部駐各地財政監察專員辦事處實施地方政府債務監督暫行辦法》的通知（財預[2016]175號），第十二條明確規定「除發行地方政府債券、外債轉貸外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務，不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保；」

建緯觀點

根據上述法律規定，我們可以得出以下結論：

一、政府部門對外擔保並非絕對無效，但其有效的範圍非常有限，僅僅是在國務院批准為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸時才有效。

二、如果政府部門違反規定簽訂《擔保合同》，對外提供了擔保，這種擔保將會因為違反了法律的禁止性規定而導致無效。如果在此過程中，政府部門有過錯的，則根據《擔保法》第五條第二款的規定，「擔保合同被確認無效後，債務人、擔保人、債權人有過錯的，應當根據其過錯各自承擔相應的民事責任」。

三、如果政府部門並未明確簽訂《擔保合同》，而是出具保證督促債務人還款、確保債權人資金不受損失的《承諾函》，這種情形也是目前金融機構與政府部門最常見的合作模式，則該《承諾函》是否構成我國《擔保法》意義上的保證不能一概而論，而應由法院根據政府出具《承諾函》的背景情況、《承諾函》的內容以及查明的其他事實情況作出認定。（在中國銀行（香港）有限公司與遼寧省人民政府、葫蘆島鋅廠保證合同糾紛二審（2014）民四終字第37號民事判決書中，最高院認定政府出具的「承諾函」無效，且不屬於保證擔保。）

（本文由建緯北京訴訟部供稿）