莫迪會在任期末做什麼？

02-04

在2017年7月，莫迪成功推進統一稅制改革（GST）之後，本已經受到廢鈔運動衝擊的印度經濟再次受到政策衝擊，這使得莫迪遭受了廣泛的批評。隨著對莫迪的質疑聲逐漸擴散，他的政治資本可能已經耗盡。

在12月9日舉行的古吉拉特邦選舉將是莫迪權力的關鍵點，即使人們普遍認為已經連續執政22年的印度人民黨必勝。然而如果選席少於一定數量，依舊會被認為是失利，如果發生這種情況，那麼意味著莫迪的政治威望可能觸頂，即使其能在2019年的選舉中連任，也將失去推動全面變革的政治資本。

（1）莫迪式改革的邏輯

在今年10月31日，世界銀行發布的營商經營指數排名（ease of doing bussiness index），印度歷史性的達到了100名的位置。自從2001年世界銀行doing bussiness以來，印度最高排名僅僅為130名，而在最近一年多時間裡，印度政府終於取得了突破性進展。

對於一個經濟體來說，往往人們常常提及的是物理基礎設施或者是社會基礎設施，前者往往是交通、建築設施，後者則包括教育等服務。但是這往往忽視了最關鍵的一點，社會基礎設施僅僅是soft infrastructure的一部分，其中最重要的部分是被稱為管理基礎設施（administrative infrastructure）的部分。

管理基礎設施包括經濟體對於經濟運行環境的設置，如法律等，是部署資本和勞動力等要素的關鍵環節。實際上大部分人忽視了一點，絕大多數經濟體並非是沒有資本、勞動力等資源，而是無法有效的利用這種資源。赫爾南多·德·索托指出大多數國家都擁有大量的財富，但是缺乏的是能夠利用這些財富、使之變為資本的底層設施，也就是沒有創造出一個真正的「市場」，進而使得大量經濟要素在這種設施上運轉。而doing bussiness便是衡量這種管理基礎設施運轉情況的一種具體指標，代表的是一個經濟體能多麼高效的利用已有的資源。

莫迪在任古吉拉特邦首席部長時就已經認識到這一點：重要的並非是道路等，重要的是營造一種能高效利用已有資源的底層機制，這種管理基礎設施會利用潛在的大量資源源源不斷的創造出道路等物理基礎設施。在莫迪執政前，古吉拉特邦的經濟規模僅僅在印度排在15名，莫迪執政之前的5年經濟增長率僅為2.8%；之後的12年內，莫迪使其成為了印度第一大工業邦、經濟規模第三大，這12年經濟增長高達10.3%。印度有人做過統計，如果不計算孟買帶給Maharashtra的收入提升的話，古吉拉特邦實際上是印度人均收入最高的邦。

尤其是我們考慮到，古吉拉特邦對教育的投資極為吝嗇，教育支出僅僅為總政府支出的13.9%，在印度十大邦中位列倒數第三；古吉拉特邦的醫療支出也低於平均水平；古吉拉特邦一直已來也是伊斯蘭衝突、印度教內部衝突、種姓制度比較嚴重的地區，這使得其社會基礎設施（social infrastructure)非常匱乏。

於是，莫迪告訴所有的印度人一個秘密：管理基礎設施（administrattive infrastructure）才是經濟成功的關鍵，無論是之前強調的種姓制度，還是教育、土地制度都是迷思，印度可以利用的資源支持其發展綽綽有餘，過去的六十年印度都在徘徊在意識形態的迷霧中。這也是為什麼教育水平極高、幾乎沒有種姓制度的喀拉拉邦幾乎沒有工業，曾經的教育中心、執行了非常徹底的土地分配改革的西孟加拉邦經濟水平位列倒數。

大部分管理基礎建設模式都難以利用資源，這是後發劣勢的根本原因，因為在過去後發國家很難去建設一個有效的管理基礎設施，他們甚至無法分辨哪一種更加高效、更容易成功。而到了最近幾十年，成功的經濟管理經驗可以說唾手可得了。莫迪的管理基礎設施建設很大程度學習了成功的中國的經驗，古吉拉特的經濟成功使莫迪獲得了無與倫比的政治資本，於是這個並不出名的政客一經輿論渲染便家喻戶曉，一個300萬人的小邦果阿的首席部長率先支持就讓莫迪在印度人民黨穩坐候選人寶座，他所兜售的「古吉拉特模式」讓他的權力之路所向披靡。

時隔將近4年，莫迪終於在最重要的管理基礎建設上取得了突破性進展，這意味著印度以後即將充分部署其早已能夠獲得資源。

在此之前，我曾經和 @羅妹妹談到過doing bussiness的相關事情。我推測印度在本年度可能會提升到110-120位，進一步可以提升到100名左右。當時我的主要依據是，莫迪推出的破產法改革在本年度會被納入考量，但是GST稅制改革不會納入。而印度本身在破產機制（resolving insolvency ) 的排名在140名以上，如果加入這一領域的重要改革，有可能總排名會提升10名以上。

但是實際上改革的力度遠遠超過我的想像，在發布之前，印度政府就暗示自己已經推進了3000項改進，本次很可能提升到100名。最終結果由於納稅領域的巨大提升，這使得支付稅收( paying taxes )這個方面取得了巨大突破，使得這一領域印度從170名以上提高到了119名。

由於本年度的數據採樣截止到6月1日，而稅制統一改革則是7月1日實施，所以這一重要改革將會計入明年的統計之中。而印度在跨境貿易( trading across border )排名為146、在支付稅收( paying taxes ）的排名為119。而統一稅制將大幅度簡化支付難度和內部貿易壁壘，那麼可能這兩個領域會取得不小突破，有可能印度的排名會提升到80-90名，處於保守的心態，我個人認為印度明年有機會進一步提升到90名。

（2）過去三年半時間內莫迪推動的改革

在doing bussiness里，提供了一個可靠的窗口去量化的觀察政府推進改革的速度。

自從2003年以來，doing bussiness一共收錄了印度的37項改革。而在前總理辛格執政的2009-2013年內，一共只推進了6項改革；而本屆政府執政以來的4年則推進了多達17項，接近於這16年來所推進的改革數量總和的一半。而僅僅在今年一年就收錄了高達8項改革，這意味著這一年的改革成果就超過了前政府的總和。

如果我們期望明年至少能完成3個方面的改革（而我們已經可以確定會完成兩個方面），那麼可以說莫迪執政的5年來所推進的管理改革可以和過去的12年相當，從這種角度上來看我們認為莫迪政府的改革效率可能高至前政府的2-3倍。

從FDI方面的改革也可以窺視莫迪改革的效率，著名的The Modi Governments Reform Program: A Scorecard 的作者曾經總結過FDI相關改革數據。

根據統計，截止2017年8月為止的40個月內，莫迪一共推進了37項FDI改革。而前印度人民黨總理瓦傑帕伊（Atal Vajpayee）執政的6年內一共推進了29項FDI改革，而前總理辛格執政的十年則推進了37項改革，兩屆任期分別為19和18項。從這方面來看，瓦傑帕伊的改革效率要高於辛格，而莫迪則遠遠高於這兩者，莫迪本人執政的三年半時間內推進的FDI改革就足以媲美整個辛格的總理生涯所推進的改革相當，這也印證了我的推測：莫迪政府的改革效率可能高至前政府的2-3倍。

雖然莫迪本人已經推進足夠的改革，但是如果我們細化下FDI改革的時間表，會發現莫迪的大部分FDI改革都發生於其執政的第二年。在2014年，莫迪政府推動了6項FDI改革，然後在第二年推動了多達22項FDI改革，第三年推動了9項改革，2017年的前7個月沒有推動任何FDI改革。這種趨勢激起了觀察者的不安，引進外資被視為莫迪政府的關鍵支柱政策，如果這一領域的改革停滯，那麼很大程度上可以認為莫迪改革已經停滯。

一種可能的解釋是FDI的大部分改革已經被莫迪完成，剩餘的部分都是高度敏感的部分。例如在零售業和保險業放開投資限制，要麼有巨大的經濟風險，要麼有政治運作風險和阻力。如果從這種角度上來看，這是一個好事，意味著莫迪已經完成了所有並非是敏感行業的FDI改革。這種情況下莫迪的FDI改革速度放緩和前政府並不一樣，因為前政府依舊殘留了改革空間但改革無力，而「莫迪式停滯」則代表基礎性的FDI改革已經完成。一個證據就是11月9日印度政府推出了大幅度修訂零售業FDI的改革，不但多項投資限制並釐清監管制度，證明今後的FDI改革雖然更少但是會集中在高度敏感領域。

倘若我們把FDI改革放入整個改革時間表來看，那麼這種FDI改革停滯的現象可能意味著莫迪轉向深水區改革。

在2014年，莫迪的主要政治活動集中在組織內閣、推出大規模外交活動、廢除計劃委員會等政治活動方面。而到了2015年，莫迪正式大規模推進經濟改革，其首要目標就是推進阻礙印度經濟發展的三座大山——征地法、勞工法和稅收法，但是由於上議院被國大黨為首的反對派控制，三項改革都在上議院鎖定。

直至2015年底，雖然莫迪大幅度推進了基礎建設計劃和FDI等改革，但是莫迪政府沒有成功推進任何一項重要改革，投資者的信心降低到了低點，無論如何莫迪政府都必須推進一項重要立法勝利。於是2016年莫迪試圖推進統一國內七部破產法的破產法改革，這一改革進展出奇的順利，在5月就獲得了通過。進一步，莫迪將目標放在阻力稍小的創造統一稅務市場上，同時莫迪將征地法和勞工法的修改權力下放到地方，讓莫迪所屬的印度人民黨及其盟友所控制的邦推進改革，同時部分親商政黨控制的南方邦也願意推進改革。

經過激烈的政治鬥爭和利益交換，統一稅製法案終於在2016年年底通過。以此為標誌，印度政府開啟了第三輪經濟改革的高潮。通過GST改革為代表的大量改革計劃，2014年的莫迪政府將與1991年的拉奧政府、1998年的瓦傑帕伊政府並列，這三者都推進了一輪重要經濟改革。所以雖然2016年開始，莫迪在FDI領域的改革逐漸停滯，但是並不意味著莫迪改革的停滯，相反莫迪改革在2016年逐漸開始進入深水區，並且取得了重要改革勝利。

而在之後莫迪推出了廢鈔令，並在2017年7月實施了GST稅收法案，這都衝擊了經濟活動。加上印度本身經濟活動自2016年初開始放緩，這都導致經濟活力下降到了莫迪執政內的最低點。隨著經濟形勢的惡化，大量印度人表示了對莫迪的不滿。由此一來，廢鈔令與GST大幅度消耗了莫迪的政治威望。

（3）未來18個月莫迪會做什麼？

由於廢鈔令和GST的推行已經大幅度消耗了莫迪的政治威信，雖然很多人相信北方邦大勝的莫迪會在任期末推進勞動法和征地法的改革。但是現有情況下莫迪已經不太可能消耗其有限的政治資本，去進一步推動改革。

12月9日開始的古吉拉特邦選舉對於莫迪政府有重要意義。一方面，印度人民黨已經控制古吉拉特邦多達22年，可見的未來也不會失去控制，這意味著古吉拉特邦是印度人民黨的政治基地；另一方面，古吉拉特邦是莫迪本人的家鄉，其在古吉拉特創造的經濟奇蹟是其最重要的政治資本。一旦古吉拉特邦的選舉失利，那麼可能意味著莫迪的「1962」已經來到，GST和廢鈔令將會是莫迪政治生命中的最高成就。

即使很多古吉拉特人對莫迪表示不滿，加上現任印度人民黨政府治理古吉拉特令人失望、國大黨總理候選人拉胡爾甘地在古吉拉特大範圍造勢，現在的輿論依舊認為印度人民黨會取得勝利，其可能會取得182席位中的115-130個，而最近兩次選舉印度人民黨取得的數字都是115個左右。不過，依舊有人認為如果拉胡爾甘地能夠成功部署的話，印度人民黨的席位會下滑到110個以下；然而印度人民黨主席則認為印度人民黨這次一定要取得前所未有的勝利，一口氣拿下150個席位——值得一提的是北方邦選舉的民調錶示印度人民黨大概只能拿180席位左右，然而最終卻取得了三十年未有的320席。

如果本次選舉中，印度人民黨的席位處於110-130個左右，那麼我們可以廢鈔令和GST雖然損傷了莫迪的威信，但是並沒有根本性動搖他的政治資本；如果其大幅度低於110個，雖然印度人民黨依舊能獲得古吉拉特邦的執政權，但也暗示著莫迪本人的政治生命已經觸頂，莫迪依舊很大可能會贏下2019年的大選，但是印度人民黨全面控制上議院和下議院進而推動根本性變革的可能性將大大削弱；然而，倘若印度人民黨取得了130席位以上，那麼莫迪未來的權力之路將會是一馬平川，其註定要完成歷史賦予他的偉大使命。

可能是因為莫迪當選總理，現在的民意調查顯示自從2014年以來，印度人民黨在古吉拉特邦的支持率已經前所未有的飆升。如果這種支持率轉化為選票，那麼印度人民黨將橫掃國大黨，意味著印度人民黨會橫掃古吉拉特邦贏下140-150個席位。

雖然今年3月印度人民黨在北方邦上演了一場遠遠超過預期的大勝，但是當時可能人們對廢鈔令更加積極，而現在可能人民的態度已經從更傾向於積極的態度轉變為相對消極的態度；而且當時莫迪也沒有推動GST，也無法估計GST產生的政治負面影響，尤其是現有調查顯示古吉拉特邦高達一半的人並不歡迎這項重大改革。所以印度人民黨將橫掃古吉拉特很可能是一個幻象，能否能複製在北方邦的空前勝利，依舊值得疑問。

無論選舉結果如何，這場險之又險的闖關會讓莫迪以及印度人民黨不再敢輕舉妄動。即使2018年的上議院改選將進一步增強印度人民黨勢力，並且將第一次使得印度人民黨及其政治盟友的勢力在上議院佔據上風，但是莫迪依舊不可能推動重大改革。因為距離大選時間太短，即使法案獲得上議院通過，那麼短時間也無法實施，並且還會招致大量反對。這對於追求連任的莫迪來說，很可能會帶來非常多負面影響。

所以，莫迪依舊會推行改革，但是不會追求推進重大立法改革。在未來的18個月里，莫迪可能更加傾向於推進打擊腐敗、完善現有改革的政治行動，可能會繼續推進一些輔助性的經濟改革。例如最近印度政府試圖匯總食品法規，進而完成食品法規的「一國一制」。

雖然如此，未來的18個月莫迪依舊可以推進深刻的經濟改革——銀行壞賬處理。自2015年印度儲備銀行進行資產壓力測試，檢測出大量隱藏的壞賬後，印度一直忙於處理累積的壞賬問題。這一問題限制印度的投資增長能力，從而限制了印度實現高速增長的可能性，是最近幾年內印度經濟活力不足的主要原因。

現有的資料表示，在2017年第二季度壞賬問題的嚴重程度已經觸頂，總壞賬規模高達9.5萬億盧比（1450億美元）。莫迪政府決定分兩種措施快速解決壞賬問題：

賦予印度儲備銀行追究負債企業責任的權力。在6月和10月，印度儲備銀行分別公布了12和30個企業的名單，這12大企業和30大企業分別解釋了25%和35%的印度壞賬。印度儲備銀行將使用印度最先進的破產法對其追究責任，務求快速核銷壞賬。
印度政府將大量注資國有銀行，提高資本充實率。雖然，很久以前印度政府就有出資的計劃，但2016年其計劃還只是投資8000億盧比。在今年10月印度政府下定決心，本計劃新注資高達2.1億盧比的資金，超過印度歷史上所有的銀行注資總和的1.5倍。理論上個隨著4輪注資之後，也就是到2019年以後，印度積累長達十年的壞賬問題將會得到解決。

如果這兩種措施持續推進，那麼在未來6個月內壞賬問題會得到極大改善，在2019年可能解決這一問題。這樣的話，在莫迪任期最後一年，銀行的放貸能力將會得到恢復（銀行放貸意願的恢復會非常漫長），有利於其實現在任期末恢復經濟、創造就業的目標，並且在2020年以後將會使得印度重新獲得實現高速增長的能力。在1990年代印度政府推出的銀行業注資計劃曾經對於經濟頹勢扭轉起到了關鍵作用，雖然現在印度銀行業問題更加嚴重，但是恢復投資能力必將從根本上重新塑造。

按照前印度人民黨政府的經驗，往往總理會選擇在最後一年大幅度增加政府支出。在最後的18個月內，莫迪會轉向於大規模投資，如高速公路、鐵路、廁所修建計劃，在任期末創造大量工作崗位，讓普通人能夠感受到政府帶來的實際益處。也就是說，在未來莫迪的政策目標會轉向於增加和選民的接觸，從而為大選鋪路。

莫迪政府在10月底宣布要推出印度史上最大銀行注資計劃的同時，宣布要推出印度史上最大的道路修建計劃「Bharatmala scheme」，與此同時在11月10日宣布推出一項大規模農村道路建設計劃。前者計劃耗資7萬億盧比（約1050億美元），目標取代1998年前人民黨總理瓦傑帕伊所推出的國家高速公路計劃，將過去20年里國家高速公路計劃所修建的道路連接起來，從而創造一個全國性的統一道路網路，這一計劃將產生大量工作崗位並且有利於恢復經濟。後者則計劃耗資9萬億盧比（約1400億美元，其中1.4萬億盧比已經支出），目標是取代2000年瓦傑帕伊所推出的全天候農村道路建設計劃，由於經濟成果沒有普及到農村，並且莫迪推行的征地法等都被認為是親商的，所以莫迪急需擴大在農村的影響力。

這三項計劃（可能還會有新的經濟刺激計劃）將保證最後18個月印度政府大量支出資金：大規模銀行注資計劃有利於恢復銀行放貸能力，兩項大型建設計劃將全力運轉，用以在莫迪任期末選民支持。提高政府和民眾的接觸是未來18個月莫迪施政的首要目標，他對於2019志在必得。