【波恩觀察第四彈】美國在COP23的表現

一年一度的公約締約方大會在11月18日閉幕。月球人本來想跟蹤一下，跟知友分享氣候談判最新成果和進展，不過剛好看到發改委能源所朱松麗研究員、中國21世紀議程管理中心王文濤副研究員的文章，寫得太好了，就得兩位同意後轉載到這個專欄。注意哦，這是個系列，後續還有很多乾貨！

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COP23是美國宣布退出《巴黎協定》並遞交照會之後的第一次談判會議，美國在會上表現如何是此次大會的看點之一。如今曲終人散，可以說美國政府代表團的表現非常低劣，非國家行為體還勉強能為美國加點分。

此次美國政府派出了一個十年來規模最小的代表團，只有47個人(中國代表團有82人)，而2016年美國代表團的規模還維持在90人左右，2015年更達到146人。團長已經不是我們熟悉的氣候特使Jonathan Pershing (Tod Stern 已經在2016年3月辭職), 而是一位名不見經傳的副國務卿。往年豪華氣派的美國館也閉門謝客。

看上去美國政府代表團努力保持低調——在全會發言的次數不多，沒有召開過一次記者招待會，但還是相當徹底地貫徹了特朗普的指示：美國雖然已經宣布退出《巴黎協定》，但還要積极參加談判，以保證相關決定的走向和內容符合美國利益。基於此，在資金問題上，美國對於發展中國家的訴求給予了最堅決的反對，也得到了其他發達國家的默契支持，最終該議題進展了了。

粗淺地說COP23的資金議題有三個難點：一是如何按照《巴黎協定》第九條第五款(article 9.5)的授權, 開展關於發達國家兩年資金信息通訊的談判, 通俗地說也就是關於資金支持透明度或資金支持事前評估的談判；二是發達國家如何實現八前年承諾的到2020年每年動員1000億美元資金支持的目標；三是是否通過磋商確定一個新的資金籌措目標，例如到2025年的目標。

針對第一個問題，兩個集團進行了漫長的對壘，非正式磋商從11月9日起一直持續到18日凌晨。以南非為代表的非洲集團反覆提出建議，希望將該問題納入正式的談判渠道，得到發展中國家的廣泛支持，但遭到美國及其盟友的堅決反對，理由是該問題已經在其他渠道有所討論了，不應該重複工作。11月16日開始的協定特設工作組(APA)閉幕會議數次中斷，最終也沒有找到妥協方案。之後大會主席介入了非正式磋商。在大會閉幕式上，這個問題又一次引發了多次混亂，包括初版大會決議以「技術錯誤」借口被收回，而更新版卻去掉了與資金相關的一些選項 (簡直是巴黎會議上「shall」變「should」故事的重演)。最終妥協的結果是，大會一號決定以一行文字表明關於協定的執行還有「其它事宜」要討論，但沒有明確這些「其它事宜」是什麼，只是增加了一個腳註，說明就這個問題各締約方並沒有達成共識。也就是說保留了後續會議繼續討論該問題的空間。另有相關決定授權公約附屬機構對針對article 9.5 的提案信息進行匯總，上報COP24。

代表們就article 9.5進行討論

針對第二個問題，美國以在公約網站上上傳聲明的方式，更明確地表明了立場：每年1000億美元是一個理想數字，不論對集團整體還是對每個國家，都不具有法律約束力；美國上屆政府所做出的資金承諾也是沒有法律約束力的。相對於美國的惡劣態度，歐盟、澳大利亞等國的態度相對緩和一些，大體認為履行已有承諾是應該的，只是目前還有一些法律方面的障礙。新的資金籌措目標也沒有答案。

造成大會閉幕延遲到18日凌晨的另外有一個原因是適應基金，同樣與資金有關係。根據ENB的報道，由於「一個重要發達國家」(a major develped country)的反對，相關談論又一次陷入混亂，最終的決定暫時認可適應基金應該(shall)可以服務於《巴黎協定》，但細則要進一步討論。猜想一下，這個「重要發達國家」應該是指美國吧。

除了在網站上申明所有的資金承諾都沒有法律約束力之外，美國還公開宣稱：美國將繼續參加談判保護美國利益；美國的國內政策還在完善中，公約相關決定不對這些政策造成約束。

為美國挽回一點點顏面的是它的非國家行為體，包括國會議員、州長、工商業人士以及非政府組織人員(NGO)。來自馬里蘭州、羅得島州、俄勒岡州、馬塞諸薩州和夏威夷州的五名參議員共同召開了一個記者招待會，申明：我們還在(we are still in), 原因很簡單，氣候變化與美國的國家安全密切相關；在氣候變化這件事情上，特朗普不僅被世界人民孤立，也被美國人民孤立；清潔能源比煤炭更經濟，2025年夏威夷將實現100%清潔能源，更多的州將向100%清潔能源的目標邁進；私人資本、工商業將在這個進程中發揮重要作用，包括繼續提供公約框架下的資金支持，因為靠公共資金是沒有指望了。

在會場上還出現了一個「美國人民代表團」 (US People』s Delegation), 由環保主義者、社區、青年以及土著居民代表組成。他們表示，特朗普之後，美國一定會重返《巴黎協定》；呼籲停止化石能源基礎設施建設，加速向100%可再生能源系統發展，強化地方政府行動。

資金議題……一言難盡。各個來源的數字層次不齊，但都遠遠不到1000億美元/年。而2018年美國軍費預算就達到創紀錄的7000億美元！不僅量不夠，質也有問題。根據發達國家第二輪雙年報，法國提供的資金支持中只有2%為贈款，日本5%，德國好一些(45%)，挪威、瑞典、丹麥、瑞士和加拿大則完全將贈款排除在外。

美國能源和氣候政策的重大調整對全球氣候治理是一個重大挑戰。不僅使排放空間進一步緊縮，更可能通過損害《巴黎協定》的普遍性和實施細則的有效性以公約與其他機制(如G20)的合作遲滯全球氣候治理進程。同時我們還應該看到，在政治上美國從來就不是氣候領袖，在低碳技術上美國也正在失去領頭羊位置，美國並不能決定全球的低碳未來。

讓我們的星球再次偉大

眼下的問題是，有這麼一個大塊頭在談判圈子裡呆著，不僅阻擾進展，更無恥地聲明談出來的結果我想遵守就遵守，不想遵守不遵守，這談判還能談嗎？能不能設計一個機制，讓已經宣布退出協定的美國只能以「特殊觀察員」的身份參加協定細則磋商和協定締約方大會，而不能參與談判？