美國產業政策的政治經濟學：從產業技術政策到產業組織政策 | 周建軍

解讀科學，洞察本質

戳穿忽悠，粉碎謠言

儘管經濟學家們已經做了不少理論研究，對產業政策這一涉及政府市場關係永恆的主題的經濟學研究，仍然沒有定論。本文將以美國為研究對象，從歷史與當下、產業技術政策與產業組織政策等多個維度，研究剖析美國產業政策的歷史、現狀及其發展演變，梳理還原美國產業政策的政治經濟邏輯。

經濟學家們圍繞產業政策已經做了不少理論研究；而關於產業政策這一涉及政府市場關係永恆的主題的經濟學研究，仍然是沒有定論的。從歷史和事實的角度來看，產業政策在眾多的發達國家和發展中國家，都發揮過重要作用。關於這一點，即使質疑和反對產業政策的人士，也不應否認。從歷史和事實的角度研究梳理美國這類被視為自由放任經濟體制的產業政策，也符合斯蒂格利茨對發展中國家「按我們做的做，別按我們說的做」（Do as we do, not as we say）來選擇發展政策的忠告。鑒於此，本文將以美國為研究對象，從歷史與當下、產業技術政策與產業組織政策等多個維度，研究剖析美國產業政策的歷史、現狀及其發展演變，梳理還原美國產業政策的政治經濟邏輯。

一、產業政策的內涵和爭議

產業政策作為一種文字修辭，最早出自何處，已經不易考證。美國學者的研究顯示，產業政策一詞至少在1876年就出現在美國出版的經濟學著作《大英帝國與美國的產業政策》中（Nester,1998:7）。但產業政策作為一種推動經濟發展的政策工具，至少從民族國家誕生以來，就不同程度的存在著。就產業政策本身的意涵和內容而言，無論是政府機構、職業經濟學家還是社會大眾也有著不同的理解。即使美國與歐盟政府對於產業政策就有著不同的解釋。根據日本學者小宮隆太郎的定義和分類，產業政策包括一般性的基礎設施政策、產業間的資源分配政策、各領域的內部組織有關的政策和中小企業政策等（小宮隆太郎，1988:3）。中國學者劉鶴等對產業政策的定義和分類，與小宮隆太郎比較類似，涵蓋了產業結構政策、產業組織政策、產業技術政策和地區產業政策等（劉鶴、楊偉民，1999：41）。在更廣泛的意義上，沃里克對產業政策的定義和內容做了詳盡的研究綜述，將產業政策定義為任何企圖改善經濟環境或者變革經濟活動結構的干預或者政府政策，並從通用的產業政策與有選擇性的產業政策兩個層次，從產品市場、勞動力、資本市場、土地、技術與制度等多個維度做了分類介紹（Warwick，2013）。這個意義上，本文所討論的產業政策是一種廣義的產業政策，即政府為了實現產業發展目標對經濟活動進行干預的總和；它既包括狹義的產業政策，也包括產業組織政策等廣義的產業政策；既包括了政府等行政機關對經濟活動的引導和扶持，也包括了法院等司法機關對經濟活動的判決和解釋。

產業政策作為一種日漸成型的理論，至少可以追溯到近代的漢密爾頓(Hamilton）、李斯特（List）、格申克龍（Gerchenkron）等經濟學家的研究。產業政策的提倡者們以漢密爾頓、李斯特、格申克龍、約翰遜（Johnson）、斯蒂格利茨、阿姆斯登（Amsden）、韋德（Wade）、張夏准（Chang）、高柏、羅德里克（Rodrik）、林毅夫、馬祖卡托（Mazzucato）為代表，分別以美國、英國、日本、韓國等為研究對象，研究論述了發達國家與發展中國家在經濟發展過程中的產業政策的重要作用。而克魯格（Krueger）、克利緬科（Klimenko）、鮑威爾（Powell）、威廉姆森（Williamson）為代表的產業政策批評者們卻認為，市場可以自我運行良好，即便市場會失靈、政府也會常常失靈、並不一定具有挑選勝者的能力，而政府的作用主要是提供公共品。針對學術界仍停留在「要不要產業政策」、「產業政策存在實施困難」等問題，斯蒂格利茨、羅德里克等回應指出，有意義的討論應該超越要不要產業政策，而應該聚焦於要實施什麼樣的產業政策；而每個成功的經濟體都有相應的產業政策去推動經濟增長、實現轉型升級（Stiglitz，2014，Rodrik,2008）。

尤其是，從信息獲得、行動能力與是否腐敗的角度對政府的產業政策的質疑，既不能被事先先驗的假定，也不能構成產業政策失靈的充分理由。而產業政策的存在，正是基於市場的弱小或不存在、私人投資的不足、協調的失靈等問題的存在。包括美國在內的發達國家，也存在重要產業和領域的私人投資不足的問題，需要政府的產業政策支持和引導。關於產業政策的必要性和重要性，即使全世界最富有的私人企業家、美國微軟公司創始人蓋茨也不否認。在2015年11月的美國《大西洋月刊》，蓋茨公開呼籲美國政府增加對新能源領域的投資，並以互聯網、晶元、美國國防部先進研究計劃署和其它基礎研究等為例對美國長期以來的產業政策效果給予高度評價。[1]誠如蓋茨所提倡和肯定的，以明確的或者不明確的方式使用產業政策，正是美國等發達國家的真實歷史和現狀。

二、歷史視角的美國產業政策

從18世紀獨立建國到現在，美國政府的各類產業政策一直不同程度的存在，並由美國立法機構、行政機構和司法機構共同實施，對美國經濟發展發揮了重要的作用。儘管美國政府一些高官不喜歡使用產業政策這個詞，里根和老布希執政的美國政府更是聲稱不喜歡產業政策，但是產業政策一直伴隨著美國兩百多年的經濟發展史。在1789年華盛頓正式組建美國政府之後，美國首任財政部長漢密爾頓於1791年向美國國會提交了涵蓋鋼鐵、銅、煤、穀物、棉花、玻璃、火藥、書籍等眾多產業的製造業發展計劃，開啟了美國政府通過產業政策推動工業化的正式篇章。從對特定產業的政府補貼、保護性關稅和進出口配額，到鼓勵外國先進技術的進口、禁止創新的工具和機器的出口以及製造業投入的稅收減免，再到改善國家的道路和隧道網路（降低商品的交通成本），漢密爾頓的產業政策都有涉及（Bingham，1998：21-22）。為了建設一個世界領先的國家，漢密爾頓和傑斐遜等美國開國元勛可謂是不遺餘力。尤其是，漢密爾頓將建設一個強大的中央政府作為他的施政理想，他希望一個強大的政府能為國家的工業化提供支撐（比如國家銀行體系、公路和鐵路等基礎設施）和保護（關稅等）。即使傑斐遜等美國政府領導人與漢密爾頓就政府在經濟活動中的角色有不同意見，1806年，時任總統的傑斐遜還是建議用國會財政盈餘來改善美國的道路、隧道、河流、教育以及其它有助於繁榮和統一的重要根基（Nester，1998：96）。

如上從金融信貸、基礎設施、關稅保護、公民教育到工業製造的產業政策，為19世紀美國產業的快速發展創造了前提和條件，儘管漢密爾頓的製造業發展計劃並沒有在他的任期馬上實施。以美國的幼稚產業保護為例，正是由於美國政府實施的關稅保護——1820-1931年的美國平均關稅稅率達到了35%-50%，才使得美國的幼稚工業產業得以生存、戰略產業得以不斷發展起來（Nester，1998：106；Scherer，1994：21；張夏准，2007：17；Irvin，2000：335-360）。[2]而關於美國幼稚產業的關稅保護的必要性，於1820年代任職的美國前國務卿亨利·克萊曾這樣解釋：「我們必須給某些產業進行方向調整。我們必須儘快採取這個貨真價實的美國（關稅）政策。讓我們在打造本國市場的同時，也培育一個外國市場，使得美國工業品的消費規模能進一步擴充。本國市場的打造，不僅對促進我國農業勞動力的公正的報酬是必要的，而且對我們的必需品的供應也是不可或缺的。如果我們不能銷售生產的商品，我們也就無法獲得我們想買的商品。」（Callender，1965：502）

而基於對幼稚產業的保護性關稅、國家銀行、國家基礎設施投資的國家經濟發展模式，被後世的經濟史學家們稱之為「美國體制」（American System）（Lind，2013:16）。關於美國經濟起飛階段的關稅保護的重要性，美國前總統威廉·麥金利（1897至1901年任職）並不否認，他這樣指出：「我們成了世界第一大農業國；我們成了世界第一大礦產國；我們也成了世界第一大工業生產國。這一切都緣於我們堅持了幾十年的關稅保護制度（托馬斯·K·麥格勞，2000,345）。」事實上，不僅僅在美國，以高關稅（儘管工業製成品與原材料的關稅率有所區別）為代表的產業政策，在英國、義大利、德國、法國、丹麥、俄羅斯、日本、西班牙等發達國家的不同歷史發展階段也普遍存在過。

在林肯當政的19世紀中葉，美國也一直以促進經濟增長的「美國體系」推動經濟增長；在這種經濟制度下，美國政府用高關稅保護戰略產業，用聯邦土地劃撥、政府採購來安定市場，用補貼來推動基礎設施發展。基於美國政治精英們這樣的認識，美國的高關稅制度一直實施了近百年的時間，直到美國的本土產業逐漸變得具備全球競爭力，美國政府才逐漸降低關稅稅率。受益於美國的關稅政策，美國的貿易逆差在19世紀下半葉開始逐漸減少。到19世紀80年代到20世紀20年代，美國基本上保持了貿易順差。受益於美國的產業政策，19世紀的美國工業實現了史無前例的大發展。到1890年美國政府成立一百年時，美國已經成為了世界上最大的工農業生產國。到1914年第一次世界大戰之前，美國的工業生產已經超過了英國、法國和德國的總和。1914年第一次世界大戰爆發之後，憑藉自身在工業生產等領域的優勢，美國抵消了戰爭的短暫影響，完成了負債國到借債國的轉變。美國經濟的繁榮，一直保持到1929年經濟大蕭條之前。

從大蕭條的應對到二戰後美國經濟的全面復甦，美國產業政策的邊界和角色大大的擴充了。1929年到1932年的美國經濟大蕭條，多少年以後仍舊讓美國人記憶猶深。彼時執政的胡佛政府，做了不少工作阻止大蕭條的蔓延，但屢屢未能奏效。直到羅斯福新政乃至第二次世界大戰之後，美國經濟才徹底走出大蕭條的陰影。在此期間，美國政府對經濟活動的干預大大的增加了，美國的產業政策邊界也大大的擴充了。美國存款聯邦保險公司（FDIC）、美國重組融資公司（RFC）、美國農業調整法（AAA）、美國產業復甦法(NIRA)、勞工進步管理法（WPA）等一大批政府機構或法案被建立或批准，被用於風險防範、貧困削減、幫扶就業和經濟振興。隨著第二次世界大戰的爆發，羅斯福重組或建立了美國國防顧問委員會（NDAC）、美國國防生產公司（DPC）、美國國家生產管理辦公室（OPM）、美國戰爭生產局（WPB）等，以促進美國經濟復甦和振興。第二次世界大戰期間，美國政府建立了價值數百億美元的新軍事工廠，建立了包括覆蓋全國的石油天然氣管道、煉油廠、電廠和軍事基地等大量的基礎設施。第二次世界大戰期間，通過對勞動力的廣泛動員，美國實現了充分就業。

或許是巧合也是某種程度的必然，美國歷史上的幾位重要的總統——從建國伊始的華盛頓、力推南北統一的林肯到實現全面振興的羅斯福，無一不是在重要歷史節點推動美國獨立、統一和崛起的政治強人，也無一不是漢密爾頓的產業政策傳統的堅定踐行者。除了兩次世界大戰，在20世紀的多數時間，美國政府通過補貼、稅收減免、直接貸款和保險、風險投資、政府的建設合同和採購[3]、研究開發的推動、標準設置、價格控制、准入許可和生產限制等產業政策來推動經濟發展。具體而言，這些產業政策包括美國聯邦政府給予的土地補貼、用來保護或者促進國內產業的關稅減免、通過設立銀行給私人企業發放貸款、政府提供的保險（如對私人銀行的存款保險）、政府出資建設的產業設施（如數千家產業工廠）、政府對研發活動的支持等。在20世紀，美國政府直接或間接主導了互聯網、半導體、高溫超導、核能、HDTV等一系列重要科技產品的研發，甚至推動了「矽谷」的創新與繁榮。

以半導體為例，美國政府以直接或者間接的方式支持了半導體的技術開發。在1950年代後期，美國政府直接資助了美國半導體企業研發支出的25%以上。美國政府對半導體企業的額外支持，通過軍事採購項目的形式來實現。在1965年，美國軍方的市場需求佔美國整個半導體產業的28%、整個集成電路產業的72%。軍方的高價支付承擔了新技術開發的大部分風險和成本。1970年代以後，軍方的市場的重要性下降了，但1960年代的軍事採購的初始階段確保了美國企業在半導體產業的技術領先地位（Angel，1994：34）。同時，在1950年代到1960年代，美國的國內企業是美國研發投資的主要受益者。美國半導體產業的研發支出，從1959年的7千萬美元飆升到了1970年代末的8億美元、1980年代末期的40億美元。這些研發支出是美國政府和美國的私營企業一起資助的（Angel，1994：2-36）。

在對半導體企業的研發資助的同時，繼美國企業在1982年聯合成立半導體研究公司（SRC）之後，美國政府在1987年撥款1億美元，引導10多家半導體企業組建了半導體製造技術戰略聯盟(Semiconductor Manufacturing Technology)，促進企業之間的開發援助、研發合作、規範統一技術標準等。美國國防部和國防部先進研究計劃署（Defense Advanced Research Projects Agency）先後參與組建了半導體製造技術戰略聯盟。在研發經費資助的同時，美國國防部先進研究計劃署與相關企業一道推動半導體技術的研究、開發和推廣等。1987年到1992年，半導體製造技術戰略聯盟花費了3.7億美元（全部預算的37%），用於半導體設備改進和設備供應相關的外部研發項目支出（Angel，1994：166-171）。為應對外國企業的競爭和併購威脅，促進美國半導體企業的合作研究，美國政府甚至倡議放鬆美國反壟斷法而允許美國企業開展更大範圍的合作研究（Angel，1994：165）。而美國半導體產業協會甚至號召美國半導體企業合資生產（Production Joint Ventures），以達到技術協同和強強聯合的目的。從1989年到1999年，美國半導體產業共發生併購111起，成立合資項目244個。1991年，美國政府還與日本政府簽訂了《半導體貿易協議》，以保護美國企業在市場競爭中的利益。受益於美國政府對半導體產業的研發支持、產品採購、技術合作和強強聯合等多種形式的產業政策，美國半導體產業才得以不斷發展壯大、延續繁榮。[4]

與半導體產業發展密切相關，作為軍用技術轉民用技術的極好典範，矽谷一直被世人作為私人創業的樂園來稱讚，矽谷的模式也一度被描述為市場完好運作的典型模式。然而，對矽谷百年歷史的詳盡考察卻發現，無論是技術研發資助、風險投資、產品採購還是對美國本土企業的保護，美國政府都在矽谷企業的成長中發揮了重要的作用。如果沒有美國政府的產業政策起作用，矽谷的歷史可能會是另一番景象，也很難想像是否會有蘋果或者英特爾是否會有今天這樣的輝煌。從1950年代前後，矽谷地區的企業就成為了美國國防部的重要採購來源。作為美國的高新技術領軍企業，英特爾公司受益於美國政府的採購、研發支出和貿易保護，蘋果公司的計算機、iPod、iPhone等都受益於美國政府資助的多項基礎研發和美國政府的國際貿易政策（Mazzucato, 2015：93-119）。針對那些關於矽谷的企業創新和風險投資的神話，矽谷歷史研究學者阿倫·拉奧和皮埃羅·斯加魯菲就指出，矽谷的體制實際上是一種長於開發、短於研究的體制；而美國政府才是矽谷最大的風險投資者和最有力的戰略設計者（阿倫·拉奧、皮埃羅·斯加魯菲,2014:449-453）。

三、當下的美國產業政策

在21世紀的美國，美國的產業政策至少包括產業技術政策、產業組織政策和其它改善經濟環境、推動產業發展的政策。產業技術政策，重在提升企業的研發能力、確保美國的全球創新領導者地位，由國防部、國立衛生研究院、能源部、國家航空航天局、國家科學基金、農業部、商務部等實施。產業組織政策，重在優化市場結構、改善美國企業的競爭力，由聯邦貿易委員會、司法部、各級司法機構等來實施。此外，還有一些產業政策，或推動經濟發展或用來改善經濟發展環境，分別由聯邦小企業管理局、經濟發展局、農業部、住房和城市發展部等不同的部門來實施。美國總統和美國國會、美國聯邦政府機構和美國州政府機構、公共部門和私營部門，都有參與制定產業政策的權力或機會，並彼此互動。

就美國當下的產業技術政策而言，美國聯邦政府的研發支出就是產業政策積極介入經濟活動的最好例證。2015年，根據美國國家科學基金（The National ScienceFoundation）的公開數據，美國聯邦政府層面的研發支出就高達1323億美元；這些研發項目分別被由國防、衛生、能源、農業、商業、國家航空航天、國家科學基金等部門或機構管理，其中研發預算最大的國防部門的研發支出達到641億美元，衛生部門的研發預算支出達到了305億美元。這樣來看，備受關注的、美國政府於2008年金融危機之後提出的每年5-10億美元的「先進位造業國家戰略計劃」（強調優化、增加對先進位造的研發投入等），只是美國政府龐大的研發支出的微不足道的部分。

在更長的歷史區間段來看，從1953年到2012年的60年時間裡，美國聯邦政府的研發支出累計達到了42790億美元（按2005年美元價格計算）。這些研發支出項目涵蓋了從國防、衛生、空間飛行、資源環境、農業、交通等多個領域，包括了計算機、數學、工程、生命科學、物理學、心理學、社會科學等多個學科方向，涉及了基礎研究、應用研究、開發、研發設備等多個環節，動員了州政府、地方政府、企業、大學、非盈利機構、FFDRC（美國聯邦政府資助的研發機構）等參與其中，為美國的經濟社會發展起到了重要的技術引領和產業振興作用。

根據美國《研究開發》雜誌（R&D Magazine）關於美國創新項目的評獎統計，從1971年到2006年，來自公立或者准公立項目（Public and Quasi-Public）在美國「R&D100」的100家獲獎項目中，呈現總體上上升的勢頭；從1988年到2006年的7次評獎的6次，公立或者准公立項目在美國「R&D100」的評獎項目中超過了50家，即佔比超過50%。在1997年和2006年，公立或者准公立項目在美國「R&D100」的評獎項目中分別達到了63家和61家，即佔比達到63%和61%。公立或者准公立項目在「R&D100」的高獲獎比例，充分說明了美國政府在高水平研發方面的重要作用和影響（Block& Keller，2011）。

除了直接的研發投入，美國企業可以通過信貸、風險投資等方式獲得美國政府的支持。例如，全球矚目的特斯拉電動汽車項目，就得到了美國政府的重要支持：在2010年特斯拉項目的啟動階段，特斯拉從美國能源部獲得了4.65億美元貸款支持（彼得·蒂爾，2015:225）。當下著名的蘋果、英特爾、聯邦快遞也都曾經是美國政府風險投資的受益者。無論是特斯拉、蘋果、英特爾、聯邦快遞等，只是美國政府進行風險投資的眾多案例之一。據有關統計，自1958年美國聯邦小企業管理局成立以來，通過對300餘家小企業投資公司（Small Business InvestmentCompanies）的貸款擔保支持（而非聯邦小企業管理局直接的現金支持），美國的小企業投資公司平均每年都會對數百家公司投資10億美元，以扶持有潛力的企業發展壯大。明顯的，美國的產業技術政策在美國創新活動中仍舊扮演了不可或缺的重要角色。對本國企業或明或暗的研發補助、資金信貸、風險投資其它形式的產業技術政策，都是當下美國產業政策的重要組成部分。

同樣重要的，美國的產業政策需要從更宏大的意義和背景來理解；除了產業技術類政策，美國還有很多重在優化市場結構和改善美國企業競爭力的產業組織政策、旨在改善經濟發展環境和推動經濟發展的其它產業政策。因為微觀經濟競爭力（Microeconomic Competitiveness）被證明是一種更有用的工具；它側重於美國政府在打造經濟發展環境的不同方面的具體作用，從要素條件（可獲得的技能）到戰略和競爭環境（例如反壟斷立法）到產業集群的存在（跨區域競爭）以及需求的複雜性（國防、航天項目等）（Ketels，2007：165）。作為對美國經濟環境的維護，美國政府對1960年代的洛克希德公司破產案、1970年賓夕法尼亞-紐約中央運輸公司（Penn Central）的破產案、1979年的克萊斯勒破產案、2008年的通用汽車破產案，美國政府都無一例外的施以援手，掏巨資拯救美國的企業。作為對美國經濟發展環境的維護，美國政府重視基礎設施的投資建設。2015年，美國政府就制定了《道路交通修繕法案》,以確保美國在未來十多年時間裡道路修繕所需的資金來源。根據這個法案，美國政府在未來十年的時間裡對道路修繕的投資將達到至少三千億美元。如上這些旨在打造微觀經濟競爭力、改善經濟發展環境的政策，大量存在於美國各級行政機構和司法機構之中，是產業政策的重要組成部分。

四、產業組織政策在美國

在過去的一百多年裡，圍繞反壟斷、併購重組的產業組織政策，作為廣義的產業政策的重要組成部分，構成了美國立法機構、司法機構和行政機構指導美國產業進行併購重組、提升美國企業競爭力的重要指南。美國產業經濟學家謝潑德甚至認為，「反托拉斯（即反壟斷）不管是無力還是強硬，它依然是美國主要的產業政策，深深紮根於美國經濟根基之中（謝潑德，2009:394）。」美國的產業組織政策，不僅來自美國聯邦貿易委員會等政府行政機構的決定或解釋，也來自美國最高法院、各級地方州法院等司法機構的案件判決，還受影響於美國國會等政治黨派的力量對比。而發達國家的產業組織政策，無論從歷史起源還是影響力來看，都以美國最為典型。自《謝爾曼法》出台到美國《橫向併購指南》2010年的最新修訂以來，美國的法律、法規和政策對併購重組發揮了重要而不可替代的作用，也自然成為了美國產業組織政策的重要組成部分。而圍繞《謝爾曼法》等併購相關的司法判決和《橫向併購指南》的行政解釋，就成了美國政府（包括立法機構、行政機構和司法機構）干預和影響市場結構、產業規模、企業行為的重要方式，在美國的併購重組中始終扮演著「胡蘿蔔加大棒」的角色。

對美國併購重組的產業政策的歷史回顧，至少要追溯到19世紀末的第一次大併購時期。1890年，為減少和限制對公用事業之外的其它部門的壟斷，美國國會經來自俄亥俄州的參議員約翰·謝爾曼（John Sherman）提議、制定了第一部反壟斷法《謝爾曼法》，對共謀和壟斷等行為做出了原則性規定，這也為美國一個多世紀以來的反壟斷執法奠定了基本準則。此後，伴隨著大規模併購在美國的興起及《謝爾曼法》在執行過程中衍生出來的各種問題，美國先後制定了《克萊頓法》、《聯邦委員會法》、《橫向併購指南》等法律法規。

自1890年代一系列反壟斷的法律通過以後，美國政府機構的確發動過一些針對大公司的反壟斷案件。例如，1899年，美國安第斯通管道公司被指使用固定價格行為，在管道公司之間進行共謀。1911年，美國煙草公司和美國標準石油公司被指壟斷，因此被拆分。1950年，美國一大鋼鐵公司和第六大鋼鐵公司的併購被美國政府反對。1962年，美國第四大鞋業製造公司-布朗鞋業與美國第二十大鞋業製造商金尼鞋業的併購，被美國政府反對。1950年代以後，從杜魯門、艾森豪威爾、肯尼迪到約翰遜，甚至一直到尼克松執政的前半期，這段時期的美國政府比較傾向於阻止增加的產業集中度。

從1970年代尼克松執政的後半期開始，美國政府的政策開始發生變化。尼克松任職期間，傾向於任命對企業併購持同情態度的法官到美國最高法院任職。1972年，美國最高法院宣布不再接受美國政府部門針對《克萊頓法》第七章的解釋。（美國）反壟斷案件以前更多地關注增加的產品集中的潛在效應方面，而不是增加的產品集中的真實、反競爭的效應方面。1973年和1974年，美國最高法院限制《塞勒—凱弗維爾反兼并法》（Celler–Kefauver Act）在產品相關併購與產品不相關併購的使用，甚至限制《塞勒—凱弗維爾反兼并法》在橫向併購和縱向併購案中的使用（Fligstein，1990：219）。

1980年代前後，在經濟全球化和新經濟意識形態變革的大背景之下，卡特政府和里根政府期間的反壟斷進一步放鬆。尤其是在里根政府期間，美國政府主張積極看待企業的併購行為。從國內市場的角度，美國政府提出「可競爭理論」（Contestability Theory），其隱含的意思是政府對壟斷的管制是不必要的；從國際市場的角度，美國政府提出了國際競爭力的新關注點，意在壓縮國內的反壟斷空間。美國政府關於反壟斷政策的系列變化，也正如管理學家波特所指出的，一方面，競爭的作用是通過提高生產率來增加國家的生活水平、促進消費者的長期福利水平；另一方面，反壟斷的新標準應該是生產率提高，而不是邊際價格、邊際成本和利潤率（Porter，2002:11）。

從美國司法部、美國商務部、美國聯邦貿易委員會到美國最高法院，逐漸達成了比較一致的反壟斷政策修改建議共識。美國司法部時任反壟斷負責官員百特（Baxter）聲稱：「產業集中趨勢將不會被視為（反壟斷）的因素（Peritz，2000：278）。」美國時任總檢察長米斯（Meese）聲稱：「公司合併將使得美國更有競爭力（Peritz，2000：278）。」美國另一時任總檢察長則聲稱：「大不意味著是壞事（Peritz，2000：280）。」美國時任商務部部長鮑特里奇（Baldridge）則聲稱，「《克萊頓法》第七章的廢除將有助於增加美國企業的效率、增強美國企業在世界市場的競爭力（Peritz，2000：278）。」而針對圍繞併購得失成敗的討論，《美國總統經濟報告》則公開表示「併購需要被總體評估，而不能只評估個案的成敗（轉引自：Ravenscraft, Scherer,1987:216）。」明顯的，美國司法部、美國商務部、美國聯邦貿易委員會和《美國總統經濟報告》的各種表態代表了美國政府的反壟斷政策對於產業集中和併購重組的支持，儘管這一政策是「胡蘿蔔加大棒」的混合產物，在執行過程中還存在著不同程度的差異。1980年代之後，無論是民主黨還是共和黨執政，包括布希政府、柯林頓政府、小布希政府甚至奧巴馬政府在內，美國的反壟斷都沒有明顯收緊的跡象。

基於如上事實，托馬斯·K·麥格勞就認為，在早期的工業化國家中，反壟斷法和其它的反壟斷措施很少能夠控制大企業的增長，除非政府準備採取非常堅決的措施，但這樣一來往往引起國民經濟衰退。市場的力量如此之強，以致於像《謝爾曼法》這樣強有力的反壟斷法也無法阻止大企業的發展。這些措施有時戲劇性地產生促進大公司相互合併的效果（錢德勒主編，2004：550-552）。也就是說，反壟斷式的強制手法（更重要的是來自它的威脅）有時反而促成了企業規模的擴大。還有學者認為，即使（1950年代前後的）美國法院也通常不會將一個寡頭企業拆分成更小的多個企業，以使企業能夠在產業中存活；壟斷不是自發產生或自然選擇的結果。簡而言之，政府經常是支持而不是反對集中和壟斷的力量。美國政府事實上扮演著壟斷的促進者角色（Adams & Gray,1955:397）。1965年一項針對美國最大的500家企業高管的調查，為上述看法提供了某種程度的支持。這個調查顯示：89%的被調查美國企業認為，美國的法律並沒有阻止所有的併購，最積極的企業甚至聲稱他們會把併購作為戰略增長的工具（Fligstein,1990：219）。著眼於私有資本主導的併購重組和產業集中的消極影響，在區分好的托拉斯（以降低成本為基礎）與壞的托拉斯（以暗中勾結為基礎）的同時，時任美國總統西奧多·羅斯福就指出了大型企業「社會化」（Socialize Big Business）的必要性（Scherer，1994：20）。[5]

在上述大背景下，作為美國政府反壟斷政策的重要規章，《併購指南》和《橫向併購指南》在1982年、1984年和2010年被重新修訂。受一系列政策影響，被美國政府反對的併購案件明顯減少。從企業的實際併購數字來看，即使在反壟斷政策偏緊的時代（1950年代至1970年代），美國的大型企業併購也沒有明顯放緩。《橫向併購指南》（2010年版），提高了對市場集中度的HHI指數的標準，一些併購重組的案例不會被視為集中或壟斷；沒有以市場份額來判定一切，指出即使一個高集中度的市場也可能具有很高的競爭性；考量了市場結構與創新的複雜關係的影響，當評估併購對創新的影響時，當局考慮併購企業更有效地進行研發的能力。與此同時，為促進創新和提升美國企業在全世界的競爭力，在借鑒日本和歐盟關於合作創新相關法規[6]的基礎上，美國在1984年制定了《國家合作研究法》，提出聯合研究和開發的合資項目不必然是非法的。在2000年，美國司法部和美國聯邦貿易委員會聯合發布了《競爭者之間合作的反壟斷指南》（Antitrust Guidelines for Collaborations Among Competitors），在對合作可能產生的負面影響作出預測的同時，企業競爭者之間相互合作的必要性和正面意義被加以強調，對企業合作促進生產、研發、營銷和採購的可能途徑做了很多全新的、突破性的規定和解釋，為企業之間開展各種形式的合作進一步掃清了障礙。

總體上，在過去一百多年裡，美國政府的反壟斷政策扮演了「胡蘿蔔加大棒」的角色：一方面，「胡蘿蔔」政策始終存在、而且對美國的併購重組起到了重要的推動作用；另一方面，美國政府的反壟斷政策並未能切實削弱企業推動併購重組的內在動力，有些時候甚至是那些「大棒」政策適得其反的推動了企業的併購重組。這種以「胡蘿蔔加大棒」為特點的反壟斷政策，經由美國國會、政府和法院的執行或解釋，事實上就成為了美國企業併購重組、推動產業組織變革的指揮棒和推動劑。無論是HHI反壟斷指數的提高，還是生產、研發、營銷和採購環節合作的允許，或是在特定領域的豁免，都使得美國企業旨在實現規模經濟與技術創新的併購重組在更大程度上成為可能。受益於這些政策變化，美國企業開展生產、研發、營銷和採購等方面的合作，也變得相對容易。美國的產業組織政策，並沒有停留在美國政府（包括立法和行政等）制定的法律文件中，而是變成了這些政策在美國半導體產業、飛機製造業和微軟公司被控壟斷案中實實在在的有力行動，影響和塑造著美國的產業組織和市場結構。

五、結論與啟示

流行的經濟學理論認為，政府僅僅能扮演市場失靈的「修理者」角色，以彌補市場自身的缺陷和盲點。美國的歷史和現實則表明，政府的角色不僅僅體現在政府對企業研發方面每年一千多億美元的直接支出、通過風險投資支持中小企業發展等（產業技術政策），也體現在政府對企業旨在實現「規模經濟」與「技術創新」的併購重組活動的支持和引導（產業組織政策）。一方面，美國政府通過每年一千多億美元的直接支出，填補了美國企業在研發領域的投資不足，帶動了美國經濟的產業結構升級；另一方面，美國政府通過修改、制定涉及企業併購重組活動的法律法規，甚至直接介入美國經濟中的併購重組，為美國企業實現「規模經濟」與「技術創新」創造條件，推動著美國的市場結構和產業組織變革。無論是產業技術政策還是產業組織政策或是其它形式的產業政策，都構成了美國產業政策在經濟活動中的積極存在, 而不僅僅是防禦或被動的存在[7]。

產業政策在美國政治經濟活動中的積極存在，表明了美國的經濟體制並非外界盛傳的自由放任經濟體制那麼簡單，即使美國的市場經濟體制被歸結為盎格魯—撒克遜模式，以區別於法國的萊茵模式、北歐的福利國家模式或者東亞國家模式。明顯的，美國政府不僅在經濟活動中充當著市場的「修理者」角色，而且充當著市場的「塑造者」角色。基於美國的政治經濟發展的歷史和事實的研究判斷，美國學者布洛克和馬祖卡托分別將美國政府稱之為「隱形的發展型政府」（Hidden Developmental State）和「企業型政府」（EntrepreneurialSate），而不是哈耶克所說的「守夜人政府」。[8]這個意義上，美國政府或許就是一個按照傑斐遜的修辭說、按照漢密爾頓的政策做的政府。[9]

理論和歷史反覆昭示，產業政策既存在於歷史和當下的時間軸，也存在於發達國家和發展中國家的空間軸，任何一個經濟體都未能置身產業政策之外。重要的，積極的產業政策意味著政府並不僅僅在經濟活動中充當一個被動的「守夜人」的角色，而且要在技術創新、產業升級、結構調整和企業培育等方面扮演更加積極的角色，以實現政府和市場角色的良性互動。簡而言之，政府不能僅僅充當市場的「修理者」角色，而應當發揮市場的「塑造者」角色，儘管政府的產業政策存在失敗的風險，存在著巨大的改善空間。

擴展閱讀：張維迎的產業政策理論錯在哪裡？分清原創和追趕 | 袁嵐峰

注釋：

1、在2015年11月的美國《大西洋月刊》，蓋茨以能源創新的投資為例指出，由於私人投資的成本與收益不能匹配，導致在能源創新方面的研發支出並不充分。美國政府在醫療研究方面的資金支持達到了每年300億美元，由此推動了美國醫療保健在全世界的領先地位，美國政府也應該增加能源創新的基礎研究投入。從產業政策的效果來看，蓋茨認為，美國國防部先進研究計劃署與其它基礎研究的資金支出都是富有成效的，最初的互聯網、最初的晶元製造等也來源於美國政府。美國在政府研發方面的總體成績是非常、非常優秀的（James，2015: 56）。

2、以錫為例，歐文（Irwin）對美國19世紀的關稅保護和產業發展問題做了研究。Irwin的實證研究顯示，美國政府對錫產業的關稅保護，加快了錫產業的建立和發展，儘管關稅保護給錫產業的下游帶來負面影響。

3、在1933年，美國國會還通過了一個《採購美國產品法》（Buy American Act），要求美國政府優先採購本國產品。

4、關於產業政策在半導體產業發展中的重要作用，美國政府並不隱晦。在2017年1月，美國總統行政辦公室、美國總統科技顧問委員會等機構發布《向總統報告：確保美國半導體產業的領導者地位》的報告，明確指出「全球半導體市場從來不是完全自由的……常常是國家產業政策的目標」。在肯定市場作用的同時，這份報告肯定了美國政府在支持半導體研發、採購、產業保護等產業政策的作用，號召美國政府增加半導體產業的研發支出、尤其是競爭前研發（Pre-competitive R&D）的支持力度，加大對「半導體登月計劃」（SemiconductorMoonshots）之類大項目的產業、政府和學術間的協調，建立半導體產業的激勵獎勵制度、政府資助的研究員（Fellowship）項目、合作研究機構、風險投資基金等（參見：Executive Office of the President & President』s Council of Advisors on Science and Technology，2017）。

5、為應對產業集中可能帶來的各種消極影響， 收益限制、價格管制、公司所有權的公眾化（包括國有企業）等手段被不同程度的採用。

6、1980年代以前，日本和歐盟對企業戰略聯盟和合作創新的態度，比美國更友好。日本人認為，聯合研發活動是促進競爭的，因此不應該被反壟斷法起訴。在1968年，歐盟委員會制定了《企業間合作通知》（Notice ofCooperation between Enterprises），明確企業之間旨在進行研究開發的橫向合作，將不被納入反壟斷的範圍（Jorde & Teece,1998:87-89）.

7、《劍橋美國經濟史》（第3卷）第7章的作者林德特（Lindert），就將美國的產業政策描述成「防禦型（Defensive）」和「被動型（Reactive）」的（Engerman& Gallman,2000:449）。

8、布洛克認為，儘管美國被普遍認為是一個市場原教旨主義思潮佔主流的國家，但過去三十年的美國政治，事實上存在著一個隱形的發展型政府。而隱形的發展型政府在美國的存在表明了發展中國家比想像中有更大的產業政策使用空間；隱形的發展型政府的存在，對美國國內/國外都有著重要的政治意義（Block，2008:169-206）。美國經濟學家麥格勞甚至將美國的政府-市場關係視為是「對自由市場進行經常性、隨意性的干預」的類型（托馬斯?K?麥格勞編，2000:351）。

9、漢密爾頓主張國家在經濟活動中的積極干預，傑斐遜則主張國家有限的介入經濟活動。他們的政策主張和價值觀念對日後美國的民主黨、共和黨乃至整個美國社會都有著重要的影響。

背景簡介：本文作者周建軍系國務院國有資產監督管理委員會研究中心副研究員，中國人民大學經濟學院-哥倫比亞大學政策對話倡議組織聯合培養博士研究生。作者感謝哥倫比亞大學政策對話倡議組織主席斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）教授的學術指導，感謝哥倫比亞大學政策對話倡議組織（Initiativefor Policy Dialogue）提供的一流的學術環境，讓作者有機會更多了解真實的美國和世界，文責自負。本文首發於中央編譯局《經濟社會體制比較》2017年第1期，第80-94頁。參考文獻略，如有需要或進一步探討，可與作者聯繫zhoujianjun12@gmail.com。風雲之聲獲授權轉載。

責任編輯：郭尖尖

知乎專欄：

風雲之聲 - 知乎專欄

一點資訊：

【一點資訊】風雲之聲 www.yidianzixun.com

今日頭條：

http://toutiao.com/m6256575842

推薦閱讀：