陳錫文：農地改革不能犯顛覆性錯誤

「農地改革絕不是誰都可以到農村去隨便弄一塊地」

中國新聞周刊：中國的土地改革已經實施了不短的日子，但是社會輿論總覺得土改的進展並不大，你怎麼看？

陳錫文：每個改革都有目標，我覺得輿論在評判改革進展的時候要注意，他們用以評判的目標和改革自身的目標是否一致。

比如說征地制度的改革，國家在此過程中要處理好三個問題。第一，節約用地，新的制度應對此起更嚴的約束（作用）；第二，應公平合理地補償被征地者；第三，是不是從事非農業用途的土地一定要徵收下來？經過批准的農村經營性建設用地，如果不是農民自己用，是否一定要征下來？

過去，社會輿論認為，政府從農民手裡以低價購買地，再以高價賣出，很不合理。但是要看到，這塊地之所以值錢，不是因為從農民到了政府手裡，而是因為它的用途不一樣了，需要的技術條件也不一樣了。

作為農田，可以排灌水即可。而作為城市建設用地，就要修各式基礎設施，包括道路、供電、供水、配套的綠地等，土地增值的相當一部分在這些基礎設施上。

如果這個地的價錢都給了農民，誰去做基礎設施呢？沒有基礎設施，這個地只能跟農地同價，不可能升值。

所以，政府和農民之間，怎麼分配更合理？多給農民一些現金，還是多給他們提供住房、社會保障，以及相關培訓？

這一兩年，應該有很多人能感覺到，由征地引起的群體性事件比以前少了很多，我想這和征地本身的減少有關係，大家更注重節約用地以及提高對農民的補償。征地制度的改革確實是有進展的。

再比如農村集體經營性建設用地的改革，國家規定，在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

國務院批准了33個縣進行試點，現在已有幾十塊地入市。看起來似乎比例很小，但意義重大。今後的城市建設過程中，可能有一部分土地不是國有的了。但是我國《憲法》規定，城市的土地屬於國家所有。那麼這部分入市的農村集體經營性建設用地，將會要求憲法作相應的修改。地權沒有改變但是用途改變了，收益怎麼分配？這是非常大的改革。

另外就是宅基地的改革，社會上談得也比較多。我認為，首先應該搞清楚，宅基地改革的目的是什麼。這是一項本集體農民的住房保障制度。過去，農民窮，買不起商品房，因此給他無償提供一塊土地，至少可以在上面蓋個房，有容身之所。沒錢的農民可以搭個茅草房，有錢的農民可以蓋個小洋房。這項制度僅限於本集體內的成員，原則是一戶一宅。

但是，這項制度實施之初，只規定了一戶一宅，但並沒有講清楚如果這一戶有了子女，子女另立門戶，是否還要再給宅基地？現在的情況是，只要子女另立門戶，就會得到新的宅基地。

從這個角度看，這個制度無法持續。總有一天，村裡的土地都會變成住宅。因此，必須推進宅基地制度的改革。

我理解，改革的核心有兩點，第一是要繼續對本集體成員提供住房的保障，不能讓他沒房住；第二，要改變原來那樣一戶一宅世世代代可以分宅基地的做法，要在中間找到一個平衡點，既保障農民的居住權，又保障土地不被無限制地佔用。這是宅基地制度改革的焦點和核心。

但現在有的人的解讀不是這樣的，他認為改革應該是讓外村人、非農民都可以買宅基地，這樣看的話，那改革是沒有向前推進。

今年兩會，也有委員代表提出，為什麼農民可以進城買房，城市居民就不可以到農村去買？從根上說，土地所有制是不同的。城市土地是國有的、全民所有的，無論城市居民還是農民都可以購買。農村土地是集體所有的，能夠在本村擁有一塊宅基地的人，必須是集體成員。

另外，農村的宅基地是保障性住房的產物，並非商品。法律規定，農民有土地承包經營權和宅基地使用權，土地承包經營權有佔有、使用、收益三項權益，而宅基地使用權只有佔有、使用權，沒有收益權。

因此，非成員通過買賣獲得這個保障性的權利是對成員權利的侵犯。有的城市，也允許保障性質的住房買賣，比如杭州的制度，經濟適用房必須住滿五年，之後如果要買賣，增值部分政府要收走50%。

這樣的規定很合理，畢竟你買入的時候就比市價便宜很多，增值了怎麼可能都歸你？這個規定出台之後，有的人算了算，決定不賣了，因為上交了50%之後，也換不了更好的房子了。

有的人批評說，農民進城了，為什麼還要保留宅基地，這不是兩頭占嗎？我先不管這個話本身說得對不對，假如現在允許城市居民在農村買房，他們也不可能把城裡的房子都賣掉，這不也是兩頭占嗎？對節約土地一點用都沒有。

再放到更廣闊的角度來講，什麼叫城市什麼叫農村？農村不是搞建設的地方，農村主要有兩個功能，一是提供農產品，二是提供生態環境產品，這才叫農村。農村的建築，是農民自身的生產和生活所必需的。

農民在城鎮化過程中不斷往城裡走，所以農村人口減少，房屋也要減少。退出的宅基地可以成為耕地，也可以成為生態環境用地，這才能保障農村提供功能性的產品。

農村絕對不是說，我看著哪兒好就隨便弄一塊地。這並不是因為我國農村實行集體所有制才這樣，全世界的國家地區都一樣。

中國台灣、韓國，都曾經是日本的殖民地，土地制度也基本延續了日本的制度。以台灣為例，他們實行土地改革，由政府贖買，然後以低價賣給農民，實現耕者有其田。為了保障這種狀況，不讓土地迅速被有錢人兼并，「法律」規定十年內不許買賣。

之後，農民開始進城，允許農地在農民之間買賣，同時「法律」規定了最高限額，不能超出。到了上世紀末期，農民數量減少，「法律」再次變化，允許非農民的城鎮居民購買，企業不可以購買。但是，「法律」還規定，非農民自然人購買之後，可以種地，不許蓋房。

中國台灣的農田很少，大概只有1000多萬畝，但他們的「法律」修改也是一小步一小步地進行，因為其中的利益關係重大。

所以我覺得，有的人說，土地是生產要素，要素就要自由流動，但就農地而言，這其實和世界各地區的實際情況大相徑庭。

土地制度的改革，我們的目標到底是什麼？第一，這些制度要不要改掉？如果允許任何人到農村隨便買一塊地蓋個房子，那農村集體制就瓦解了。第二，土地用途管制還要不要？農村能不能隨意蓋建築？第三，所有的房屋，商品房和保障性住房，完整產權的住房和受限制產權的住房能不能平等對待？如果真的同權，那兩邊獲得的收益是不同的，又會導致新的不公平。第四，整個改革向前發展，我們社會進行到哪一步，能做的是什麼，這些都要弄清楚。農村土地制度改革所涉及的問題，都太根本了。

「我覺得沒有必要出台增減掛鉤的政策」

中國新聞周刊：農村的宅基地不能賣給城裡人，但地方政府正在通過增減掛鉤的途徑，將宅基地轉化為城市周邊的建設用地，有人質疑這種做法是「只許州官放火，不許百姓點燈」，你怎麼看？

陳錫文：我覺得沒有必要開這個口子，因為增減掛鉤的做法，用「占補平衡」的規定就可以了。

佔了一片耕地搞建設，要想辦法補充，政府可以引導，比如某個村莊廢棄了，那麼把這個村莊復墾出來，變成耕地，就補充進來了。這是不涉及用地指標問題的。

而以往增減掛鉤的做法是涉及用地指標的。國家給了一部分新增建設用地指標，你用完了，還不夠，想辦法在指標之外再搞點地來。如果真的有村莊需要去復墾了，你可以這樣用，但是你不能借這個機會讓自己擴大建設用地指標。

現在國家在去庫存，為什麼有這麼多庫存？你去查一查，有多少真正用的是國家給的指標？新增的大部分建設用地都留在中心城市，比如省會城市和地級市，像縣級城市的商品房，基本都不是國家的建設用地指標，而是到農村去做了增減掛鉤。那麼整個建設規模不就擴大了嘛！批了你1000萬畝，實際上你搞了1300萬畝，不少房地產的庫存都是這麼弄出來的。

貨幣規模為什麼管不住？因為建設規模比我們原來想的大得多。鋼鐵、水泥產能為什麼不斷膨脹？都跟這個有關係。現在去庫存、去產能，但土地管不住，三五年後，又回頭再走一遍老路，老走不出這個怪圈。

增減掛鉤現在異化了，異化成一些縣城通過這種方式來增加建設用地指標，這就出問題了。

國家下達的新增建設用地指標應該是約束性的。能不能把未來三五年的指標一次性交給省一級，省里自己做年度的調配，用完了就沒有了，但是不能又去農村拆房子、搞地，繼續增加指標。

中國新聞周刊：也有人質疑，增減掛鉤之後，就算把農村的土地復墾，但是這片地可能本身並不適合做耕地，復墾之後的收成並不多，那麼國家的有效耕地實際上還是在不斷減少。

陳錫文：這個有許多具體措施。宅基地復墾之後，有相當一部分是可以直接作為耕地的。有的土壤則需要培育。比如，我們把轉為建設用地的耕地上邊的三五十公分土壤都取下來，再把它們放到復墾為耕地的宅基地上，培育這塊新耕地的耕種能力。還有的還是沒法耕種，只能種樹種草了。

中國新聞周刊：隨著城鎮化率的提升，農民不斷外出，家中房屋閑置，也是變相的資源浪費。既然現在宅基地不能買賣，那你覺得還有什麼其他解決辦法嗎？

陳錫文：我看到過幾種情況。

第一種就是復墾為耕地。第二種就是進行土地整治，把廢棄的房屋、村莊道路，依法整治，提高耕地質量、增加耕地數量、改善農村生態環境。

第三種比較特殊，用於貧困人口移民搬遷。比如寧夏的平羅縣，離城市比較近，許多農民進城打工了，房子不要了，地也不種了。與此同時，寧夏西海固地區因為生態破壞嚴重，有一批農民要移民。政府牽線搭橋，就到平羅縣和農民商量，是不是願意把自己的宅基地和住房讓出來，補償幾萬塊錢，讓西海固的農民移民過來。

不過這種方法有兩個問題需要仔細考慮，第一，西海固的農民到了平羅縣，要加入這個集體，集體必須承認他們是成員；第二，從平羅農村走了的農民，地和房都不要了，那現在戶口落在哪裡？如果說落在了縣城，那政府是不是應該把城鎮居民的公共服務和社會保障都給他們？這類問題需要想辦法解決，沒有那麼簡單。

第四種辦法比較普及，農民外出打工，家裡的房子長期閑置，村裡可以統一租回來，進行裝修改造，搞農家樂、養老院。這個在北京、浙江、貴州都有實施。大家可以去住、去玩兒，農民也通過這種方式獲得了收入。

宅基地改革，照我的想法，非農民就根本不應該想可不可以買，這種叫非分之想。我剛才舉的這些例子，都是可以進行資源利用的，並不是說一定得賣掉才能真正讓它有用。

社會上確實有不少人，認為宅基地制度改革就是讓城裡人可以到農村去買地蓋房，我感覺這不合乎中國的國情，其他不少國家的法律也並不允許。因此，這不是方向，所以你如果要等這個改革，那我想你就等不來了，但你不能說我們的改革沒進展。

「是把人都弄進城裡，還是由政府提供城鄉一致的公共服務？」

中國新聞周刊：現在，農村耕地的使用權在流轉，是否會出現一種現象，從耕者有其田變成租者有其田？

陳錫文：在一個階段內，這種現象在客觀上是不可避免。因為，為了讓農民心裡踏實，得承認他們的財產權是合法的財產權，國家法律是要保護的，他們不在村裡種地了，如果要退出，國家就要贖買。

所以，承包權和使用權的分離是普遍現象。實際上，在上個世紀80年代末、90年代初，已經有很多經濟發達的地方在探索這種做法了，叫做明確所有權、穩定承包權、搞活經營權，這就是三權分開了。

現在我們遇到了一個問題，就是地租越來越高。過去，大家對土地收益有個預期，國家糧價在那裡擺著，農民能算出來，一畝地可以掙多少錢。現在糧價下來了，預期變了，地租又高，種地的人不賺錢了。

於是又出現了兩種解決辦法。一種就是搞股份合作，農民拿土地入股，將來收成完了，按股分紅，糧價漲就多得，糧價跌就少得。另一種是土地託管，農民沒有把土地的使用權給別人，而是請他們來幫忙種地。這可能就是一個專業的服務公司，可以給幾十、幾百乃至幾千戶種地，農民不收地租，而是付給這個公司生產成本和費用，打的糧食仍在自己手裡，仍然還有收成。

我的判斷是，土地經營權流轉的形式已經受到地租的挑戰，尤其是在糧棉油等大宗作物的種植區域內。

比如東北華北，現在變化很快，有些大戶已經堅持不下去了。假設畝產1000斤，糧價跌兩毛錢，那一畝地就少收200元，他們本身的利潤可能就是這200元，那還怎麼維持得下去？

所以我們現在引導和鼓勵發展多種形式的適度規模經營，包括土地股權合作社、土地託管代耕等。

中國新聞周刊：為了房地產去庫存，國家提出鼓勵農民進城買房，你怎麼看這個問題？

陳錫文：這對農民來說，困難很大。要不然用不著鼓勵他們，他們早就買了。怎麼能希望農民成為消化城市庫存房的主力，我沒想明白。

中國人的財產觀就是買、佔有，為什麼不能由政府出面，把這麼多閑置的空房盤活後出租給農民呢？城裡的人都買不起，農民就買得起了嗎？

所以，在這類問題上，要非常有意識地培育房屋租賃市場，不求所有、但求有用。這樣，成本就降下去了。

政府應該出面，把閑置的、可以入住的房子，租下或者買下，也可以通過減免一定稅費的辦法，把它們變成保障房。按保障房的政策，土地出讓金、各類稅費都要優惠，銀行也可以減免些利息，這樣就可以減輕開發商的負擔，房價不就下來了嗎？

或者政府也可以鼓勵專門的房屋租賃公司購買，由公司經營、出租。政府應該規定租金不能高，以解決進城農民工的住房。我想這些方法，都比單純讓他們來買要容易得多。

這裡又要說到宅基地的問題。很多人想得太簡單，認為城裡人到農村去買農民的房，農民拿到這筆錢，到城裡再買房。但是這個循環是走不通的，因為價格是不對應的。

如果城裡人知道他們在農村買房的價格和在城裡買房的價格是一樣的，為什麼還要去農村買？農民即使真的把自己的宅基地賣了，賣的錢也不夠在城裡買房子。

所以，不應該為了卸掉目前的房地產庫存，犧牲根本性的制度，帶來日後的後遺症。

中國新聞周刊：你剛才談到城鎮化問題。事實上，光靠一個人來到城市打工，實現個人城鎮化是沒有用的，他的妻子、孩子都沒有跟過來。怎麼從個人城鎮化轉換為家庭城鎮化？

陳錫文：家庭城鎮化是一個過程，而且是會超出一代人的過程。

以上海為例，離上海不遠的周邊幾百公里的範圍之內，好多人都是這樣的：父母皆在，幫他娶了妻子，蓋了房子，允許他出去打工。他一般要打工六七年，才能爭取在當地有個立足之地。這時候，他會把孩子接到上海來上學，在上海租個房子，然後把妻子接過來。

每年過年，回農村的老家，因為父母都還健在。隨著老人年老，可能跑得更勤一些。這段時間裡，老家的房子得有，上海的房子也得有。這個過程可能得持續到老一輩去世，第三代結婚生子有了重孫子，對老家的這個牽掛才會斷開。

這個過程是沒辦法依靠經濟快速增長而加快速度的，必須有歷史的定力，而且要考慮到決定社會往前發展的根本力量。經濟很重要，但是經濟發展到一定水平之後，人們會越來越多地考慮非經濟因素，比如人情、人性。

社會上有些人，想儘快完成城鎮化過程，但是這是很難一蹴而就的，總要有個過程。

中國新聞周刊：但是城鎮化也確實會使得城鄉二元戶籍的區別逐漸消解。這個過程中，你覺得政府應該怎麼做？

陳錫文：在西方發達國家，他們不單獨談城鎮化，而是談工業化，城鎮化、現代化都是工業化的結果。因為工業使人口集中，才會有城鎮。

我們則單獨把城鎮化這個概念提出來了。大城市人太多，裝不下，又叫農民去小城鎮。但是小城鎮的基礎設施、公共服務都不好，農民為什麼要過去？

要讓農民進城，必須解決好四個問題。第一，就業，沒有就業，他們就不來了，他們又不是來療養的；第二，住房，不一定要買房，但也得有租房；第三，基本公共服務、社會保障；第四，子女教育問題。

這四個問題解決好了，去哪裡都一樣，農民也確實沒有必要去大城市。

世界上提供了兩條城鎮化道路的經驗給我們：

第一種是城鎮化水平最高的拉美國家。但同時，這些國家也有一個明顯的特徵，即貧困人口比重特別高，貧民窟的人很多。政府鼓勵大資本下鄉，大規模圈地，發展商品農業，包括香蕉、咖啡、大豆，都可以大規模出口。農民在農村沒有家了，只好到城市裡來。但是到了城市裡什麼都沒有，他們又回不去，只好構建屬於自己的貧民窟。

第二種是那種城市化率並不高的西方國家。比如德國，有60%的人是在人口不足2萬人的小城鎮生活的。政府提供的公共服務，盡量做到均等化，人們可以自己選擇進城還是在農村。

再比如日本，民眾如果遷戶口，家裡有孩子在義務教育階段，那麼當地教育部門規定必須三天內讓這個孩子進入學校，不能耽誤課程。咱們如果做不到這些，讓農民進城有什麼意義？

所以，有個非常重要的問題要想明白，我們是先把人都弄進城裡了，慢慢給他們完善待遇，卻造成了城裡的二元結構呢，還是由政府提供城鄉一致的公共服務，由農民自己選擇，是進城還是不進城？

過去，上海世博會的時候有個口號，叫做「城市讓生活更美好」，我是搞農村問題的，我很反對這個口號。

我記得浙江奉化的滕頭村在世博會布置了展館，滕頭村發展休閑農業，十分富庶。我對他們自己的標語印象深刻，叫做「農村讓城市更嚮往」。現在，五六年過去了，已經確實有很多大城市的人嚮往這樣的農村了。

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